II GSK 361/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewic z Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1094/12 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji celowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Ministra Finansów 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. w sprawie ze skargi Miasta B. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości, oddalił skargę. I Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W roku 2010 Gmina Miejska B. P. (zwana dalej również: skarżącą) otrzymała dotację celową z rezerw celowych w części 83 poz. 26 budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych w dziale 854 – Edukacyjna opieka wychowawcza, rozdziale 85415 – Pomoc materialna dla uczniów, § 2030 realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, w łącznej kwocie 278.743 zł. Powyższa kwota została przyznana na podstawie decyzji Wojewody P. z 24.03.2010 r. i 14.10.2010 r. nr [...] i [...]. W powyższych decyzjach Wojewoda P. wskazał, że środki pochodzą z rezerwy celowej zaplanowanej w ustawie budżetowej na rok 2010 i przeznaczone są na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym zgodnie z art. 90d i art. 90e ustawy o systemie oświaty. Ponadto gmina została poinformowana o konieczności uwzględnienia art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157. poz. 1240 z późn. zm.) - dalej jako: ustawa o finansach publicznych. Decyzją z dnia 20 stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda P. zobowiązał gminę do zwrotu do budżetu państwa kwoty 43.693,68 zł wraz z należnymi odsetkami, jako dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż na realizację zadania własnego polegającego na udzieleniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina przeznaczyła kwotę 218.468,39 zł w całości pochodzącą z przyznanej dotacji celowej. W świetle obowiązujących przepisów co najmniej 20% z tej kwoty (43.693,68 zł) powinno pochodzić ze środków własnych gminy. Pismem z dnia 6 lutego 2012 r. skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc m.in. o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji postawiono zarzut naruszenia art. 128 ust 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania Minister Finansów decyzją z dnia 14 marca 2012 r. nr [...], orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 89, poz. 1071, ze zm.) – dalej jako: k.p.a., art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240), utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z 20 stycznia 2012 r. Organ podkreślił, iż sporny w sprawie przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy", przy czym wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości co do jego rozumienia. Minister Finansów przyznał rację stanowisku prezentowanemu w powołanym w odwołaniu piśmie MEN z 23 lipca 2010r., że "odrębną ustawą" jest ustawa z 1991 r. o systemie oświaty, jednakże jak wskazał - żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody P. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2012 r. uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji wskazał, że od dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która w przepisie art. 128 ust. 1 stanowi, iż udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy. Ust. 2 tego artykułu zawiera regulację, zgodnie z którą kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, a jego wykładnia literalna nie budzi wątpliwości. WSA w Warszawie zaznaczył, że ustawodawca wprowadzając przepis art. 128 ust. 2 nowej ustawy o finansach publicznych wyraźnie określił poziom dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów. Należy uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% środków winna wyłożyć dana gmina. W związku z powyższym, Sąd uznał, iż wskazany przepis art. 128 ustawy o finansach publicznych stanowi potwierdzenie, że dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Z istoty bowiem zadania własnego wynika, że jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny (por. wyrok TK z 28 czerwca 2001 r. sygn. akt U 8/00OTK 2001 nr 5 poz. 123). Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że niesporne jest między stronami uznanie, iż ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r nr 256 poz. 2572 ze zm.) jest "odrębną ustawą’’ w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jednakże żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie określa procentowego udziału dofinansowania przedmiotowego zadania. Art. 90b ustawy o systemie oświaty jedynie ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. W ocenie Sądu ustawa ta nie reguluje więc w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Sąd za niezasadny uznał również zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, polegające na naruszeniu zasad pewności prawa, zasady ochrony praw nabytych i zabezpieczenia interesów w toku. Sąd podkreślił, iż mająca zastosowanie ustawa o finansach publicznych została uchwalona 27 sierpnia 2009 r. i zachowano stosowne vacatio legis, gdyż weszła ona w życie dopiero 1 stycznia 2010 r., zatem był czas na dostosowanie swoich spraw i "interesów w toku" do nowego stanu prawnego. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska B. P., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) w zw. z art. 90r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256. poz. 2572 z późn, zm.), polegające na błędnej wykładni tego przepisu, w konsekwencji ustalenie, że dotacje celowe na pomoc materialną dla uczniów, powinny być w 20 % pokryte z wkładu własnego beneficjenta. 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 z zm.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie, skutkiem którego było oddalenie skargi, a w konsekwencji niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody P. naruszającej zasady konstytucyjne oraz przepisy prawa materialnego; b) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji nadużycie zaufania w stosunkach między jednostkami samorządu terytorialnego a państwem. c) art. 167 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uzależnienie przyznania dotacji od dysponowania wkładem własnym przez beneficjenta bez odpowiednich zmian w podziale dochodów publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo odniósł się do postawionych w niej zarzutów. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która, co należy podkreślić, w niniejszej sprawie nie zachodzi. Istota problemu sprowadza się do kwestii ustalenia prawidłowości zastosowania do dotacji udzielonych gminie w 2010 r. przeznaczonych na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym przepisu art. 128 ust. 2 u.f.p., art. 90d i art. 90e ustawy o systemie oświaty, który to przepis ograniczył możliwość finansowania zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego do poziomu 80% kosztów zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Gmina stoi na stanowisku, że sfinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów w formie dotacji powinno obejmować 100% kosztów tej pomocy, gdyż ustawa o systemie oświaty jest "ustawą odrębną" - w rozumieniu ustawy o finansach publicznych – i w związku z tym ustala inny zakres przyznawania dotacji celowych – zgodnie z art. 128 ust 2. Oceniając tak zarysowany problem prawny uznać należy, że stanowisko gminy jest nietrafne. Należy podkreślić, że od 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. Ta ustawa wprowadziła zmiany w możliwości finansowania zadań własnych gmin z dotacji budżetowych i w art. 128 § 2 wprowadziła dopuszczalność finansowania tych zadań z dotacji jedynie w 80%, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Zatem od 1 stycznia 2010 r. weszło w życie ograniczenie możliwości finansowania z dotacji wydatków na zadania własne gmin, a jednocześnie nie wprowadzono przepisu odrębnego do ustawy o systemie oświaty, który "stanowiłby inaczej" i wyłączał stosowanie tego ograniczenia. Należy podkreślić, iż niesporne w rozpoznawanej sprawie jest to, że ustawa o systemie oświaty jest "ustawą odrębną" – lecz nie zawiera ona, wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, wyłączenia/zmian stosowania przepisu art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze powyższe, uznać należy za nietrafny zarzut kasacyjny dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 128 § 2 u.f.p. do rozliczenia dotacji za 2010 r., gdyż w tym okresie gmina mogła z dotacji budżetowej finansować wydatki własne tylko w 80% i nie było przepisu prawa, który pozwalałby na przeznaczenie dotacji w 100%. Trafne jest zatem stanowisko organu oraz Sądu pierwszej instancji, że dotacja pobrana na finansowanie omawianych zadań własnych gminy w 100% została pobrana w nadmiernej wysokości, gdyż mogła być pobrana tylko do wysokości 80% wydatków. Dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p., podlega zwrotowi. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, mówiący, że zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie K 35/05 wychodząc z założenia, że zadania oświatowe są zadaniami własnymi samorządu, stwierdził: "Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w dochodach własnych, w subwencji oświatowej i dotacjach na cele oświatowe. Przepisy prawa nie ograniczają możliwości jednostek samorządu do przeznaczania na zadania oświatowe również innych dochodów poza subwencją oświatową i dotacjami na cele oświatowe. Gwarancje państwa w ramach przekazywanych środków budżetowych dotyczą tylko "środków niezbędnych" i nie ograniczają samorządu w jego samodzielnych decyzjach w zakresie wydatkowania środków na realizację zadań oświatowych." Należy przy tym zauważyć, że omawiana dotacja mimo wprowadzenia art. 128 ust. 2 u.f.p. nadal dotyczyła zadania własnego samorządu, która jak wynikało z art. 90r ust. 1 u.s.o. cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowić powinna dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej. Z przepisu ww. ustawy o systemie oświaty wyraźnie wynika, iż dotacji służy dofinansowaniu zadania własnego gminy a nie jej sfinansowaniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., wskazać należy, że artykułowi 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. - jako przepisowi z zakresu procedury sądowoadministracyjnej - przypisano charakter przepisu prawa procesowego. Wskazuje on jedną z przesłanek uchylenia zaskarżonego aktu, formę i treść jaką przybiera orzeczenie sądu pierwszej instancji po merytorycznym rozpoznaniu skargi. O naruszeniu powołanego przepisu można mówić wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjmie, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, jak i gdy sąd ten błędnie uzna, iż wytknięte naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zatem, aby powołany wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. mógł stanowić samodzielną podstawę kasacyjną niezbędne jest jednoczesne wskazanie, jakich mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów prawa materialnego sąd pierwszej instancji się nie dopatrzył – a tego strona wnosząca skargę kasacyjną nie uczyniła. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP art. 2 i 167 ust. 4 jest nieuzasadniony. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, iż jest on skierowany do ustawodawcy, a nie Sądu I instancji. Sąd w uzasadnieniu nie zawarł stanowiska, z którego by wynikało, iż ma wątpliwości co do konstytucyjności art. 128, a na marginesie należy zwrócić uwagę, iż gmina była powiadomiona o zakresie finansowania zgodnie z art. 128 i fakcie, że ustawa o finansach publicznych obowiązywała dopiero od 1.01.2010 r. Jak wynika z akt, gmina otrzymała dotację z pouczeniem o wymogach o jakich mowa w art. 128 (k. 29, 31). Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.