II GSK 36/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S.A. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1606/24 w sprawie ze skargi G. S.A. w D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 marca 2024 r. nr BP.504.8.2024.1284.BTM.539193 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od G. S.A. w D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1606/24, w sprawie ze skargi G. S.A. z siedzibą w D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ) z dnia 11 marca 2024 r., nr BP.504.8.2024.1284.BTM.539193 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, oddalił skargę. Orzeczenie wraz z uzasadnieniem dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył pełnomocnik skarżącego. W skardze zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z 28 k.p.a. w zw. z art. 417’ § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, która to polegała na błędnym uznaniu przez Sąd, że w realiach przedmiotowej sprawy skarżąca nie posiada statusu strony, co z kolei uzasadniało stanowisko organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy skarżący posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21.11.2016 r. - licencji numer TU-049070 dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. sp. z o.o., albowiem skoro szkoda została wyrządzona skarżącej przez wydanie ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, to jej naprawienia skarżąca można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem tej decyzji, a zatem skarżąca dopiero w takim układzie okoliczności może dochodzić właściwego odszkodowania na podstawie art. 417’ § 2 k.c.: II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia przejawiającą się w niewłaściwym zastosowaniu w sprawie wyżej wskazanych przepisów prawa, które polegało na błędnym uznaniu przez Sąd, że w realiach przedmiotowej sprawy skarżący nie posiada statusu strony co uzasadnia stanowisko organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy skarżący posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21.11.2016 r. - licencji numer TU-049070 dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. sp. z o.o.; 2. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia przejawiającą się w niewłaściwym zastosowaniu w sprawie wyżej wskazanych przepisów prawa, które polegało na zaniechaniu rozważania przez Sąd możliwości wszczęcia z urzędu przez organ postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21.11.2016r. - licencji numer TU-049070 dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. sp. z o.o., podczas gdy taka możliwość w przedmiotowej sprawie obiektywnie istnieje. Ze względu na tak przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie w całości postanowienia organu z 13 marca 2024 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 23.01.2024 r. oraz zasądzenie do organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono, także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17, z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; wszystkie te i następne orzeczenia dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności zarzuty materialne. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Jednakże zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie na posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony, co w zasadzie uniemożliwia ich odrębne rozpoznanie. Powoduje to, że na zarzuty należy udzielić odpowiedzi łącznej, za wyjątkiem zarzutu z pkt. II.2, który dotyczy możliwości wszczęcia postępowania z urzędu przez organ, na co, zdaniem skarżącego kasacyjnie nie zwrócił uwagi Sąd I instancji. Otóż Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do tego zarzutu. Jeżeli bowiem uznał, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu, to tym bardziej nie ma żadnych podstaw do rozpatrywania możliwości wszczęcia tego postępowania z urzędu. Najpierw bowiem trzeba wykazać legitymację do uczestnictwa i inicjonowania postępowania, a dopiero później zastanawiać się, czy postępowanie należało wszcząć na wniosek, czy z urzędu. W judykaturze podkreśla się, iż wniosek inicjujący postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. Organ administracji jest takim żądaniem związany, jako że to podmiot inicjujący postępowanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Z tego względu organ nie tylko jest ani zobowiązany, ani uprawniony do poszukiwania innych wad kwalifikowanych objętej wnioskiem ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 68/21). Niemającym podstawy było zatem żądanie przez Skarżącą poszukiwania przez Organ przesłanek do wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy sama Skarżąca nie jest uprawniona do skutecznego zainicjowania postępowania w tym przedmiocie, zaś przyjęcie odmiennej konkluzji wypaczałoby legitymowanie jedynie strony do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, co ma miejsce w myśl art. 157 § 2 k.p.a., co powoduje nieskuteczność zarzutu określonego w pkt II.2 skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także na żądanie strony. O tym, czy Skarżąca kasacyjnie mogła skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 22 listopada 2016 r. – licencji numer TU-049070, dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu rzeczy, wydanej na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w R., decyduje treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tego przepisu wynika, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, opubl. w: ONSA 1995/1/32). Interes prawny, o którym stanowi powołany przepis art. 28 k.p.a. może przy tym wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać osobę powołującą się na niego za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271). Stosownie do poglądów wyrażanych w ugruntowanym orzecznictwie stronami postępowania nieważnościowego są więc strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie Organ właściwy w myśl art. 157 § 1 k.p.a. prawidłowo ustalił, co zasadnie potwierdził także Sąd I instancji, że Skarżąca nie była stroną postępowania, w którym wydano decyzję, o stwierdzenie nieważności której się ubiega. Adresatem tej decyzji była bowiem S. Sp. z o.o. z siedzibą w R. Okolicznością bezsporną jest nadto, że Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem inkryminowanej licencji. Skarżąca żądała stwierdzenia nieważności ww. licencji z tej przyczyny, że nawiązała relacje handlowe ze spółką S., która realizowała przewóz na zlecenie Skarżącej, podczas którego zaginął ładunek o wartości 391.777,93 euro, więc w woli dochodzenia odszkodowania w trybie art. 4171 § 2 k.c. doszukiwała się interesu prawnego legitymującego jej żądanie. Ów art. 4171 § 2 k.c. stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym sam brak udziału strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności aktu w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie nie pozwala na aprioryczną dyskwalifikację możliwości wystąpienia z takim żądaniem. Kluczowym jednak jest w takiej sytuacji wskazanie na konkretną normę prawa materialnego, mającą związek z kontestowaną decyzją, i bezpośrednim, zindywidualizowanym wpływem stwierdzenia jej nieważności na sytuację prawną podmiotu żądającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2011 r., sygn. II GSK 585/10). Jednakże, w ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie wykazała takiego związku, który uzasadniałby uznanie jej legitymacji do stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji. Powołując się na przepis art. 4171 § 2 k.c., mający uzasadniać legitymację procesową Skarżącej, wskazuje ona na okoliczność, jaką jest poniesienie straty materialnej w wyniku wykonania umowy zawartej z adresatem licencji, o stwierdzenie nieważności której się ubiega. Powyższa okoliczność nie stanowi podstawy do uznania Skarżącej za podmiot uprawniony do wzruszenia ostatecznej decyzji wydanej wobec innego podmiotu. Okoliczność tę uznać należy raczej za podstawę do wystąpienia z prywatnoprawnym roszczeniem na ogólnych zasadach odszkodowawczych względem podmiotu, wobec którego ww. licencja została wydana, a więc za okoliczność podlegającą ochronie na gruncie regulacji prawa cywilnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuprawnionego choćby w kontekście zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) stanu, w którym każdy podmiot, który wchodził w jakiekolwiek relacje prywatnoprawne z adresatem inkryminowanej decyzji, jest legitymowany do jej wzruszania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1771/12). Z tego względu, WSA w Warszawie trafnie stwierdził, że w tej sprawie Skarżąca nie posiadała interesu prawnego uprawniającego ją do bycia uznaną za stronę postępowania (vide art. 28 k.p.a.), a zatem zachodziła przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty Skarżącej w tym zakresie zawarte w pkt. I.1 i II.1 petitum skargi kasacyjnej. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 204 p.p.s.a.