II GSK 353/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 976/18 w sprawie ze skargi [S.] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [S.] w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 4967 (cztery tysiące dziewięćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 976/18, po rozpoznaniu skargi [S.] w W. (dalej: skarżąca), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z [...] marca 2018 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 91 686,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej tj. ul. [...] w rejonie PI. [...] w W. o łącznej powierzchni 91 m2 od 11 marca do 6 lipca 2010 r. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w wyniku pozostawienia wygrodzenia pasa drogowego pod plac budowy i funkcjonowania zadaszenia ochronnego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ustaleń w zakresie powierzchni zajętego pasa drogowego dokonano w oparciu o treść uprzednio złożonego przez stronę wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wynik oględzin – z udziałem skarżącej. Ponadto organ oparł się na treści prawomocnej decyzji wymierzającej stronie karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego za okres do 10 marca 2010 r. w której powierzchnia zajęcia odpowiada powierzchni określonej w decyzji wymierzającej karę pieniężną. Zdaniem SKO podnoszone przez skarżącą w odwołaniu okoliczności, takie jak prowadzone równolegle do okresu zajęcia pasa drogowego postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. W skardze na to rozstrzygnięcie skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. WSA w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji, wskazując na treść art. 40 ust. 1, 2, 5 i 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086; dalej jako: u.d.p.) stwierdził, że karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się w drodze decyzji administracyjnej i nalicza do czasu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. A zatem okoliczność braku stosownej i niezwłocznej reakcji organu pierwszej instancji na powziętą wiadomość o zajmowaniu przez skarżącą pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu miała nie tyle wpływ na samo rozstrzygnięcie o nałożeniu kary, co na jej wysokość, gdyż z każdym dniem zwłoki organu narastała jej wysokość. WSA podkreślił, że od 9 kwietnia 2009 r. (data pierwszej notatki służbowej) do 3 grudnia 2009 r. (data wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary) zarządca drogi biernie akceptował pozostawanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego w bardzo ruchliwym punkcie w centrum miasta nie podejmując żadnych czynności w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Sąd pierwszej instancji wskazał, że prowadzone przez organ postępowanie dowodowe winno prowadzić do ustalenia wskazanych w decyzji okoliczności w sposób zgodny z regułami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: k.p.a.). Ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego jest okolicznością prawotwórczą, bowiem to m.in. z niej wynika wysokość nałożonej kary, zatem notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu, może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek postępowaniu dowodowemu, ale nie może tego postępowania dowodowego zastąpić. W ocenie WSA, istotne braki w postępowaniu dowodowym, przede wszystkim w postaci braku udokumentowania statusu zajętej części chodnika jako pasa drogowego oraz oparcia ustaleń faktycznych na domniemaniu prawnym, że powierzchnia samowolnego zajęcia pasa drogowego jest równa powierzchni zajmowanej uprzednio na podstawie zezwolenia musiały skutkować uchyleniem decyzji obu instancji. Większość ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie oparta została na notatkach urzędowych pracownika organu, co świadczy o naruszeniu podstawowych zasad procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a przede wszystkim art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa). WSA stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi czynności dowodowe we wskazanym zakresie, a następnie dokona pełnej analizy zgromadzonych w sprawie materiałów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: I. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy , a konkretnie naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w świetle tego przepisu dopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi oraz tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych, mimo że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodów, mimo, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i przyjęcie, że w sprawie postępowanie dowodowe nie było prowadzone zgodnie z regułami określonymi w tych przepisach, a organy nie dokonały ustalenia w sposób prawidłowy i niewątpliwy okoliczności mających znaczenie dla sprawy, to jest zajęcia pasa drogowego i jego zakresu oraz podmiotu, który zajął pas drogowy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji; 3) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń dowodowych wbrew materiałowi zgromadzonemu w aktach postępowania i przyjęcie, iż okoliczność zakresu zajęcia pasa drogowego oraz podmiotu go zajmującego budzą uzasadnione wątpliwości w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 4) art. 40 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust 6 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwestia woli zajęcia pasa drogowego ma znaczenie dla prawnego obowiązku organu nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, oraz przyjęciu że nakaz rozbiórki może stanowić jednocześnie zgodę na zajmowanie w dotychczasowym kształcie pasa drogowego, co prowadzi do uchylenia bezprawności zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095) zarządzenia z 13 kwietnia 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 9 czerwca 2022 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna Kolegium zasługuje na uwzględnienie. W ocenie NSA trafne są podniesione przez SKO zarzuty procesowe. Należy zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego w postępowaniu w sprawie zajęcia tego pasa bez zezwolenia może być prowadzone na podstawie wszelkich środków dowodowych, bowiem przepisy u.d.p. nie wprowadzają w tym zakresie żadnych wyłączeń dowodowych. Z tego powodu nie można zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, w myśl którego Kolegium naruszyło prawo, bowiem zaakceptowało sytuację, w której Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy powierzchnię taką ustalił na podstawie powierzchni objętej uprzednio udzielonym na wniosek skarżącej zezwoleniem na zajęcie pasa. W takim przypadku logicznym jest wnioskowanie, że skoro pas drogowy został zajęty zgodnie z prawem i po upływie czasu, na który udzielono zezwolenia, dalej pozostaje zajęty – tylko bez zezwolenia – to w obu przypadkach powierzchnia zajęcia pasa jest określona. Tym bardziej takie ustalenie jest oczywiste, że skarżąca – jako podmiot zajmujący pas drogowy – nie kwestionuje powierzchni zajęcia, ale tylko sposób jej określenia, twierdząc, że formalnie było ono nieprawidłowe, bowiem nie znalazło ono miejsca w stosownym protokole pomiaru. Konsekwencją trafności zarzutu podnoszącego naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. jest uznanie zasadności naruszenia art. 133 p.p.s.a., bowiem sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że stan faktyczny sprawy nie znajdował odzwierciedlenia w materiałach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc orzekał w sposób naruszający treść tego przepisu, wywodząc swoje twierdzenia z materiałów niebędących aktami sprawy. Zdaniem NSA za trafny należy także uznać zarzut materialny skargi kasacyjnej. Niewątpliwie sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 tej ustawy przyjmując, że dla wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia istotne znaczenie ma wola podmiotu zajmującego pas drogowy. NSA zauważa, że w przypadkach kar administracyjnych podmiotowe znamiona deliktu administracyjnego, co do zasady, nie mają znaczenia. Zatem trudno bronić tezy, że skarżąca zajmowała pas drogowy w czasie dłuższym niż wynikało to z wcześniej udzielonego zezwolenia ze względu na toczące się postępowanie rozbiórkowe – co miałoby uzasadniać przekroczenie terminu wskazanego w zezwoleniu. Zaistnienie takiej sytuacji faktycznej, a więc potrzeby zajmowania pasa drogowego nie stało w kolizji z możliwością wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa w okresie, który nastąpił po wygaśnięciu wcześniej udzielonego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie brak takiego działania skutkował nielegalnym zajęciem pasa drogowego, a zatem wymierzenie z tego tytułu kary nie narusza prawa, jak błędnie twierdzi sąd pierwszej instancji. W tych okolicznościach, ponieważ zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie NSA uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji. Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, sąd drugiej instancji rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 4967 zł stanowi zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej (917 zł) oraz zwrot kosztów dla profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (4050 zł).