II GSK 3505/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4174/14 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 29 czerwca 2015 r. syg. akt VI SA/Wa 4174/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD lub organ) z [...] października 2014 r., utrzymującą w mocy własną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych. Kara ta nałożona została na S. P. (dalej też: kierujący) na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej: "u.d.p.") oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 z późn. zm., dalej: rozporządzenie o drogach płatnych), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414. Dalej: "u.t.d."). Podstawą faktyczną, w istocie nie kwestionowaną przez strony, było ustalenie, że w dniu 10 kwietnia 2014 r. ok. godziny 10:50 na drodze krajowej DK07, zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] wraz przyczepą [...] o nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t., którym kierował S.P., bez uiszczenia wymaganej opłaty i nie posiadający urządzenia do uiszczania opłaty elektronicznej. W toku czynności kontrolnych kierujący twierdził, że poruszając się 10 kwietnia 2014 r. po drodze krajowej DK07 nie wiedział, że jest to płatny odcinek drogi, nie wiedział również o obowiązku posiadania urządzenia viabox służącego do poboru opłaty elektronicznej. GITD po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i zmiany swej decyji. Twierdził, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, na których istnieje obowiązek ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Odnosząc się do twierdzenia kierującego o braku wiedzy o zaliczeniu drogi, po której odbywał się przejazd do kategorii dróg płatnych, GITD wyjaśnił, że stosownie do § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 124, poz. 705) dodano ust. 3 do § 65 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 13, dalej: rozporządzenie o znakach drogowych), zgodnie z którym tabliczka T-34 umieszczona pod znakiem drogowym E-15a, E-15c albo E-15d oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. W niniejszej sprawie w dniu realizowanego przejazdu, tj. 10 kwietnia 2013 r., na płatnym odcinku drogi krajowej nr 7 były umieszczone tabliczki informacyjne T-34 informujące o konieczności dokonania opłaty elektronicznej za wykonywany przejazd. Na podstawie pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału nr [...] ustalono, że na wskazanym odcinku drogi tabliczki T-34 informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej zostały prawidłowo umieszczone w marcu 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.P. podnosił zarzuty dotyczące wadliwości zawiadomienia go o postępowaniu, jak też powoływał się na brak świadomości co do poruszania się po drodze płatnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja GITD narusza prawo, gdyż organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i art. 77 K.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane w sprawie dowody ocenił z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 K.p.a., tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art.107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej jest odpowiednie oznakowanie drogi jest. Obowiązek taki wynika z przepisów rozporządzenia o znakach, wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2014 r. poz. 486, dalej: prawo o ruchu drogowym) Przepisy te określają znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia, umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie (pkt 6.3.7.9. załącznika nr 1 do tego rozporządzenia). Z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Zatem obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. W ocenie Sądu I instancji z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie z 12 czerwca 2014 r. informującego, że 6 listopada 2012 r. zatwierdzono projekt stałej organizacji ruchu uwzględniający ustawienie tabliczek informacyjnych T-34 i że tabliczki informacyjne zostały ustawione 20 marca 2013 r, nie wynika informacja o ustawieniu tabliczek informacyjnych T-34 w miejscu umożliwiającym kierowcy podjęcie decyzji o nie wjeżdżaniu na płatny odcinek drogi. Zatem w ocenie Sądu I instancji nie została wyjaśniona w sprawie kwestia właściwego oznakowania odcinka płatnego i organ ponownie rozpoznając sprawę powinien tę kwestie należycie wyjaśnić. Generalny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od omówionego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi; 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił kwestii prawidłowości oznakowania w dniu 10 kwietnia 2014 r. (tj. w dniu odnotowania naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych) odcinka drogi krajowej nr 7 Kazimierzowo (skrzyżowanie z drogą krajową nr 1104N) - węzeł Elbląg Południe (miejsca wykonywania przez Pana S. P. przejazdu) podczas, gdy okoliczność ta została w uchylonej decyzji w pełni wyjaśniona, w oparciu o treść znajdującego się w aktach sprawy pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Odział w Olsztynie z dnia 12 czerwca 2014 r. nr GDDKiA-O/OL:Z-2AS-409- 23/14, z którego jednoznacznie wynika, że na ww. odcinek drogi krajowej w dniu 10 kwietnia 2014 r. obowiązywała stała organizacja ruchu, która to organizacja ruchu uwzględniać musiała oznakowanie odpowiednimi tabliczkami informującymi, że przejazd po tej drodze objęty jest obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w przepisach ustawy u.d.p., w szczególności mając na uwadze treść § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków zarządzania ruchem); 2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie warunków zarządzania ruchem poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że projekt stałej organizacji ruchu na odcinku drogi krajowej nr 7 Kazimierzowo (skrzyżowanie z drogą krajową nr 1104N) - węzeł Elbląg Południe, obowiązujący w dniu przejazdu nie przewidywał oznakowania tego odcinka znakami informującymi T-34. Organ zauważył, że w toku prowadzonego postępowania strona nie przedłożyła żadnego dowodu wskazującego, że na omawianym odcinku drogi nie znajdowały się znaki informacyjne ojej objęciu obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej. S. P. nie wniósł odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęty nią wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, oraz oceny prawidłowości dokonania przez organ ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Dla rozpatrzenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim określić ramy materialnoprawne sprawy, które wyznaczają zakres koniecznych ustaleń stanu faktycznego, w celu dokonania jego subsumpcji do norm prawnych. Podstawą nałożenia kary pieniężnej za przejazd drogą płatna bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej są przede wszystkim przepisy art. 13 k ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Należy też mieć na uwadze § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia o znakach drogowych i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. (Dz. U. nr 220, poz. 2181, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych znaków drogowych). Z przepisów tych wynika, że dla zastosowania sankcji administracyjnej za przejazd odcinkiem drogi, na której wymagana jest płatność elektroniczna, konieczne jest umieszczenie znaku T-34 informującego o takim odcinku drogi w ten sposób, by korzystający z dróg miał możliwość wybrania drogi niepłatnej przed wjazdem na odcinek drogi podlegający opłacie elektronicznej. Sąd I instancji choć nie dokonał w uzasadnieniu swego wyroku pogłębionej wykładni tego przepisu, to stawiając zarzuty naruszenia przepisów na takiej wykładni w istocie się oparł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze się znajduje się i dokonanie w porę odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Z treści art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Jednocześnie należy przypomnieć, że na podstawie ustawowej delegacji, zawartej w art. 13ha ust. 6 u.d.p., w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych w załączniku numer 1 do rozporządzenia, jak również klasy GP i G określonych w załączniku numer 2 do rozporządzenia. Natomiast rozporządzenie w sprawie znaków drogowych wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 prawa o ruchu drogowym, określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 tego rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia w sprawie znaków drogowych wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c, E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznakowanym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany na podstawie rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. nr 124, poz. 705). Podkreślić także należy, że na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Następnie na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającego wyżej wymienione rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującej samodzielnie (załącznik nr 1 pkt 6.3.7.9.). Zmiana ta weszła w życie w dniu 30 czerwca 2011 r. co oznacza, że wprowadzenie znaku T-34 zostało zsynchronizowane z wejściem w życie, w dniu 1 lipca 2011 r., rozporządzenia w sprawie dróg płatnych. Pozwoliło to więc na dostosowanie przez zarządcę drogi jej oznakowania (w tym poprzez umieszczenie znaku T-34) do funkcjonowania systemu pobierania opłat elektronicznych. Z regulacji tych wynika, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu drogowego podjęcie decyzji o wyborze drogi płatnej czy bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. Warto przy tym zauważyć, że znak (tabliczka) T-34 wskazujący pobór opłaty elektronicznej umieszcza się zgodnie z pkt 6.3.7.9 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znaków drogowych pod znakiem z numerem autostrady, drogi ekspresowej lub innej drogi krajowej (znaki E-15), a te z kolei zgodnie z pkt 6.3.7.8 lit b załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znaków drogowych umieszcza się na tablicach przeddrogowskazowych, drogowskazach tablicowych i drogowskazach w kształcie strzały do miejscowości. W konsekwencji należy uznać, że w funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera w istocie nie tylko informację ale też zakaz poruszania się po drodze krajowej wymagającej uiszczenia opłaty elektronicznej, bez uiszczenia takiej opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacyjną, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, iż umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Przedstawiany w tym zakresie pogląd był już prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach: z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12, z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12, z 30.03.2017 r. sygn. akt. II GSK 1934/15). Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać mu kary pieniężnej. Wprawdzie prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych wymierzana jest kara pieniężna stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji publicznej. Pamiętać także należy o tym, że przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, a zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w połączeniu z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Należy zauważyć, że art. 5 prawa o ruchu drogowym określa hierarchię dyrektyw obowiązujących w ruchu drogowym, płynących z różnych źródeł (zakres przedmiotowy) oraz ich adresatów (zakres podmiotowy). Kolejność ich obowiązywania pozostaje w ścisłym związku z porządkiem ich wymienienia (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX 2008, komentarz do art. 5). Przepis ten wskazuje bowiem, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli (tzw. służby ruchu), sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania, niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe (ust.1). Z ust. 2 i 3 tego przepisu wynika natomiast, iż polecenia i sygnały dawane przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli mają pierwszeństwo przed sygnałami świetlnymi i znakami drogowymi, a sygnały świetlne mają pierwszeństwo przed znakami drogowymi regulującymi pierwszeństwo przejazdu. Analizując powyższą regulację, należy dojść zatem do wniosku, że w pierwszej kolejności kierowca powinien stosować się do poleceń kierującego ruchem, w drugiej kolejności (gdy nie ma podmiotu uprawnionego do wydawania poleceń), należy podporządkować się sygnalizacji świetlnej, której ustawa wyznaczyła rolę nadrzędną w stosunku do znaków drogowych. Dopiero w sytuacji, kiedy ruch nie jest kierowany ręcznie ani za pomocą sygnalizacji świetlnej, najważniejszą rolę odgrywają znaki drogowe. Ostatnią pozycję co do ważności dyrektyw zajmują przepisy ogólne zawarte w ustawie. Taką interpretację wyznacza wykładnia logiczna omawianego przepisu, mimo że ustawodawca nie wyraził swojej woli wprost, a więc tak, jak to miało miejsce w art. 5 kodeksu drogowego obowiązującego do 31 grudnia 1997 r. (W. Kotowski, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. III - ABC, komentarz do art. 5). Hierarchia ta stanowi spójny system i jest podstawą bezpieczeństwa i płynności ruchu (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX 2008, komentarz do art. 5). Nie ma zatem wątpliwości, że zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (wywiedzioną z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego) użytkownicy drogi muszą mieć zaufanie do prawidłowego oznakowania drogi. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji RP zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na "pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z dnia 14 czerwca 2000 r. sygn. akt P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz.138). Podsumowując dotychczasowe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Ta kwestia jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Niewątpliwie celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd I instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Samo tylko zaistnienie obiektywnego stanu faktycznego polegającego na poruszaniu się drogą publiczną wymagającą uiszczenia opłaty elektronicznej przez pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t bez jej uiszczenia nie jest wystarczające do nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., jeżeli nie oznakowano dróg w taki sposób w szczególności tabliczka T-34, że kierujący pojazdem miał możliwość po zobaczeniu takiego oznaczenia zrezygnowania z wjazdu na odcinek drogi podlegający opłacie elektronicznej. Odcinki dróg płatnych są określone w akcie prawnym, to jest we wspomnianym wyżej rozporządzeniu o drogach płatnych. Jednak powszechny obowiązek znajomości prawa, zwłaszcza w okresie tak znacznej inflacji prawa uniemożliwiającej praktycznie obywatelowi rzeczywistą możliwość jego pełnego poznania, stoi na przeszkodzie nakładaniu kar pieniężnych na kierującego pojazdem zobowiązanego do opłaty elektronicznej, jeśli poprzez właściwe oznakowanie dróg nie był w odpowiednim miejscu uprzedzony o wjeździe na taką płatna drogę. W istocie taką właśnie wykładnie prawa przyjął Sąd I instancji za podstawę swoich stwierdzeń, co do braku dokonania przez GITD wystarczających ustaleń co do właściwego oznakowania tabliczkami informacyjnymi T-34 w miejscu umożliwiającym kierowcy podjęcie decyzji o nie wjeżdżaniu na płatny odcinek drogi. Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postepowania przez postawienie organowi zarzutów naruszenia art. 7. Art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W świetle wyżej przedstawionej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego ustalenie, czy przed wjazdem na płatny elektronicznie odcinek drogi było odpowiednie oznakowanie umożliwiające zrezygnowanie z wjazdu na drogę płatną, było konieczne dla nałożenia kary za przejazd bez takiej opłaty. Z protokołu kontroli nie wynika, czy drogi były odpowiednio oznakowane. Nie ma na nim żadnej wzmianki na ten temat. Tymczasem S. P. już do protokołu kontroli stwierdził, że nie wiedział, iż porusza się po odcinku drogi wymagającym uiszczenia opłaty elektronicznej. Twierdzenie to podtrzymywał w toku postepowania. Okoliczność ta powinna więc być poddana analizie jako istotna okoliczność sprawy. Tymczasem jako jedyny dowód na prawidłowe oznakowanie przedstawiono informację pisemną Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 12 czerwca 2014 r., że 6 listopada 2013 r. został zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu w ciągu przedmiotowej drogo i że tabliczki T-34 zostały ustawione 20 marca 2013 r. W świetle przedstawionej wyżej wykładni prawa materialnego, która była też przyjęta przez Sąd I instancji, trafnie Sąd ten uznał, że taka ogólna informacja nie stanowiła wystarczającego dowodu na to, że znak T-34 został umieszczony w sposób umożliwiający zrezygnowanie z wjazdu na płatny odcinek drogi. Przecież ogólna informacja Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dotyczyła ustawienia znaków w marcu 2013 r., a nie rzeczywistego stanu znaków w dacie dokonania przedmiotowej kontroli. Dotyczyła poza tym oznakowania drogi płatnej, a nie tego, czy na drodze, z której wjeżdżał na drogę płatną S. P. było odpowiednie oznakowanie umożliwiające rezygnację z wjazdu na drogę płatną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pożądaną sytuacją byłoby umieszczenie w protokole stwierdzającym naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej informacji o istnieniu oznakowania umożliwiającego zrezygnowanie z wjazdu na drogę płatną, co dawałoby naruszającemu ten obowiązek możliwość zakwestionowania takiego stanu faktycznego, a organowi GIDT w przypadku kwestionowania przez kierującego możliwość niezwłocznego udowodnienia istnienia takiego oznakowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest § 5 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków zarzadzania ruchem jest chybiony. Zgodnie z § 1. 1. tego rozporządzenia określa ono szczegółowe warunki: 1) zarządzania ruchem na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, a zwłaszcza działania w zakresie sporządzania, opiniowania, zatwierdzania projektów organizacji ruchu i wprowadzania organizacji ruchu, ze szczególnym uwzględnieniem znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego; 2) wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Przepis, którego naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej, to jest § 5 ust 1 pkt 2 lit a stanowi, że projekt organizacji ruchu powinien zawierać plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu. Przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, taki projekt organizacji ruchu zawierający plan sytuacyjny nie znajdował się też w aktach sprawy. Wobec tego, że skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić.