II GSK 346/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2326/16 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 września 2016 r. nr DZiK-IV-6611-20-1/15/B-016/2008/JK w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu bronią oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2326/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 września 2016 r. w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu bronią. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z 19 maja 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił A.D. (dalej "skarżąca") koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu bronią. W dniach 12-17 lutego 2014 r. upoważnieni funkcjonariusze Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie przeprowadzili kontrolę działalności gospodarczej realizowanej przez skarżącą w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego: M.. Pismem z 30 października 2015 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 maja 2008 r., uznając, że skarżąca nie wykonała zaleceń organu koncesyjnego, informując jednocześnie o przysługujących jej uprawnieniach. Decyzją z 18 lipca 2016 r. organ cofnął stronie koncesję z 19 maja 2008 r., na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1017 ze zm.; dalej "ustawa o wykonywaniu działalności"). Decyzją z 18 lipca 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ wskazał, że przeanalizował materiał dowodowy nadesłany przez przedsiębiorcę w postaci pojedynczych kart z księgi ewidencyjnej. Ocenił, że przesłana część dokumentacji nie zmienia jego stanowiska dotyczącego stwierdzonych nieprawidłowości wykazanych po przeprowadzeniu kontroli. Przypomniał stronie, że była wezwana pismem z 17 lipca 2014 r. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Następnie kolejnymi pismami z 26 sierpnia 2014 r. i 27 października 2014 r. organ koncesyjny ponownie wezwał skarżącą do poinformowania o wykonaniu zaleceń pokontrolnych zawartych w piśmie z 17 lipca 2014 r. Przedsiębiorca nie poinformował jednak o fakcie wykonania wszystkich zaleceń pokontrolnych. W związku z czym 7-10 lipca 2015 r. zespół kontrolny złożony z upoważnionego pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz funkcjonariusza Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie dokonał kontroli działalności gospodarczej wykonywanej przez przedsiębiorcę, która stwierdziła liczne rażące nieprawidłowości w wykonywaniu działalności koncesjonowanej. Minister nie znalazł również podstaw do ponownego przeprowadzenia kontroli działalności koncesjonowanej wykonywanej przez stronę, wskazując, że jej działalność była kontrolowana zarówno przez Komendę Wojewódzką Policji w Olsztynie, jak i przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Podkreślił, iż po kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie, organ koncesyjny pismem z 17 lipca 2014 r. wydał skarżącej zalecenia pokontrolne. Tymczasem ponowna kontrola w lipcu 2015 r. przeprowadzona przez zespół kontrolny stwierdziła rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej oraz niewykonanie przez przedsiębiorcę zaleceń pokontrolnych wydanych przez organ koncesyjny. Organ uznał, że prowadząc postępowanie, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy został poddany starannej i wszechstronnej analizie. Organ koncesyjny ocenił, że szczegółowo analizował zgłaszane przez stronę wnioski dowodowe, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla prowadzonego postępowania okoliczności. Odnosząc się do zarzutu, iż z informacji zawartych w protokole kontroli nie wynika, w jakim terminie przedsiębiorca miałby usunąć stan faktyczny lub prawny niezgodny z warunkami określonymi w koncesji, organ wskazał, iż termin usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości nie znajduje się w protokole kontroli tylko w zaleceniach pokontrolnych. Wskazał, że wezwał stronę "do poinformowania organu koncesyjnego o zastosowaniu się do ww. zaleceń w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. Niezastosowanie się do powyższych zaleceń spowoduje, zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologiami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia koncesji Nr B-016/2008 z dnia 19 maja 2008 r." Następnie pismami z 26 sierpnia 2014 r. i 27 października 2014 r. organ koncesyjny ponownie wezwał stronę do poinformowania o wykonaniu zaleceń pokontrolnych zawartych w piśmie z dnia 17 lipca 2014 r., także wskazując termin do poinformowania organu o wykonaniu zaleceń. Organ nie podzielił argumentu strony, iż wydając decyzję, nie wziął pod uwagę stanu zdrowia przedsiębiorcy. Zdaniem organu, nie można zgodzić się z zarzutem, że w uzasadnieniu decyzji brak było wyjaśnienia, z jakiego powodu organ cofnął w całości koncesję, a z jakiego powodu nie zmienił jej zakresu. Podkreślił, że A.D. nie zachowała należytej staranności w sposobie wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją, ponieważ prowadząc działalność, dopuściła się całego szeregu zaniedbań i nieprawidłowości. W sytuacji, gdy organ koncesyjny wzywał ją do usunięcia stanu niezgodnego z przepisami prawa, nie zrobiła tego. Podkreślił fakt, iż skarżąca prowadzi działalność koncesjonowaną w stosunkowo wąskim zakresie, tj. wytwarzania i obrotu replikami, kopiami i rekonstrukcjami historycznej broni palnej – czarnoprochowej oraz wytwarzania i obrotu bronią myśliwską gładkolufową, montowaną z gotowych elementów. Nieprawidłowości stwierdzone w trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych dotyczyły całego zakresu działalności koncesjonowanej przez nią wykonywanej, co dało możliwość organowi koncesyjnemu pełnej obiektywnej oceny tej działalności i uzasadniało cofnięcie koncesji. Zdaniem organu, stwierdzone zaniedbania wyczerpały dyspozycję art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o wykonywaniu działalności. Decyzja wydana przez organ na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy ma charakter decyzji związanej, a więc organ jest zobowiązany do wydania decyzji cofającej koncesję lub zmieniającej jej zakres w przypadku zaistnienia okoliczności przewidzianej w tym przepisie. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd przypomniał zasady prowadzenia działalności w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, w tym wynikające z art. 4 ustawy. Następnie opisał stwierdzone w czasie kontroli naruszenia i stwierdził, że z powodu ich wystąpienia została wyczerpana procedura warunkująca cofnięcie koncesji enumeratywnie przewidziana w art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o wykonywaniu działalności. Za niemające istotnego wpływu Sąd uznał więc nieprzeprowadzenie ponownej kontroli w toku toczącego się już postępowania administracyjnego o cofniecie koncesji. WSA uznał, że zarzutu naruszenia art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego w przedmiocie przeprowadzenia ponownej kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sadu, organ nie naruszył także prawa materialnego, a mianowicie § 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 22 sierpnia 2012 r. w sprawie sposobu ewidencjonowania wprowadzonych do obrotu materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym "poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że skarżąca nie prowadzi wielu ksiąg ewidencyjnych, podczas gdy z naruszonego przepisu bezsprzecznie wynika, że możliwe jest prowadzenie wyłącznie jednej księgi", ponieważ zarzuty organu nie dotyczyły nieprowadzenia wielu ksiąg, a niewprowadzaniu wielu istotnych dla działalności koncesjonowanej obowiązkowych danych ewidencyjnych. WSA uznał, że nieuzasadniony był zarzut braku w protokole kontroli terminu usunięcia stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji, bowiem termin usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości nie znajdował się w protokole kontroli, tylko w zaleceniach pokontrolnych, wydanych na podstawie art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd podzielił pogląd zawarty przed organ w zaskarżonej decyzji, że prowadząc przedmiotowe postępowanie podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonał jego prawidłowej subsumpcji na wskazane normy prawa materialnego, a zgromadzony materiał dowodowy został szczegółowo i wszechstronnie zebrany i w całokształcie okoliczności oceniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy o wykonywaniu działalności poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na braku odniesienia się przez WSA do wagi naruszeń stwierdzonych w toku kontroli, w kontekście ochrony życia i zdrowia ludzkiego, mienia oraz środowiska naturalnego, co stanowi kluczowy element w zakresie prowadzenia działalności koncesjonowanej w zakresie wytwarzania i obrotu bronią, co doprowadziło do pobieżnej analizy przez WSA, czy naruszenia przepisów rozporządzeń wykonawczych do ww. ustawy mogło doprowadzić do wydania decyzji o cofnięciu skarżącej koncesji; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") polegające na zaniechaniu przez WSA dokonania oceny, czy uchybienia, stwierdzone w toku kontroli organu koncesyjnego, winny skutkować cofnięciem koncesji, w sytuacji gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ mógł poprzestać na zmianie zakresu udzielonej koncesji, co doprowadziło do nienależytego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W piśmie z 20 maja 2022 r. skarżąca wyraziła stanowisko w sprawie. Zarządzeniem z 12 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano pełnomocników stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 1 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. np. wyrok NSA z: 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14, 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13). Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem wskazanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. W przypadku naruszenia prawa materialnego niezbędne jest więc podanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i przedstawienie argumentacji potwierdzających naruszenie w tej formie, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest wskazanie wpływu, jaki mogło ono mieć na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie cofnięcia udzielonej stronie koncesji w zakresie wytwarzania i obrotu replikami, kopiami i rekonstrukcjami historycznymi broni palnej – czarnoprochowej oraz wytwarzania i obrotu bronią myśliwską gładkolufową, montowaną z gotowych elementów, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ administracji publicznej, prowadząc przedmiotowe postępowanie, podjął wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonał jego prawidłowej subsumpcji pod wskazane normy prawa materialnego. Sąd uznał, że decyzja cofająca koncesję – na podstawie zastosowanego w niniejszej sprawie art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o wykonywaniu działalności jest decyzją związaną, bowiem zaistnienie wskazanych w ww. normie przesłanek wywołuje określony w normie skutek. Natomiast w skardze kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi pierwszej instancji nie uwzględnienie – przy analizie przesłanek uzasadniających cofnięcie skarżącej koncesji, zawartych w art. 17 ustawy – okoliczności wskazanych w przepisie art. 4 tejże ustawy, tj. że uchybienia stwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącej nie były tej rangi, aby powodowały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, mienia oraz środowiska naturalnego. Zauważyć należy, że skarżąca nie kwestionuje ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że okoliczności związane z niespełnieniem przez skarżącą wszystkich zaleceń pokontrolnych ustalone zostały w sposób prawidłowy. Dotyczy to prowadzenia dokumentacji stanowiącej podstawę wpisów do księgi ewidencyjnej, tj. raportów produkcyjnych, zgodnie z § 7 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie sposobu ewidencjonowania wytworzonych materiałów wybuchowych, broni, amunicji, wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym oraz broni oznakowanej; dokonywania zmian w księdze ewidencyjnej, zgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie sposobu ewidencjonowania wprowadzonych do obrotu materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym; dokładnego i rzetelnego przekazywania do właściwych organów, informacji o ilości sprzedanej broni palnej rozdzielnego ładowania, wytworzonej przed rokiem 1885 oraz jej replik, zgodnie z wymogami § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie sprzedaży materiałów wybuchowych, broni, amunicji, wyrobów technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym oraz kontroli przestrzegania warunków sprzedaży. Z niekwestionowanych ustaleń organu zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, skarżąca pierwszy raz została wezwana do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości pismem z 17 lipca 2014 r., kolejnymi pismami z 26 sierpnia i 27 października 2014 r. zwracano się do niej o poinformowanie o wykonaniu zaleceń pokontrolnych zawartych piśmie z 17 lipca 2014 r. Niewykonanie tych obowiązków doprowadziło do dokonania przez organ ponownej kontroli, która została przeprowadzona od 7 do 10 lipca 2015 r. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wyłącznie na kwestii braku odniesienia się Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego, czy naruszenia stwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącej powodowały zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, mienia oraz środowiska naturalnego. Brak tej oceny stanowił w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 4 ustawy – przez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczący wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to w pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, skierowanym pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyroki NSA z: 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r, sygn. akt I FSK 1002/11), do czego może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów. W orzecznictwie zwraca się też uwagę na to, że uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Oceniając powyższy zarzut w świetle wskazanych okoliczności i przede wszystkim biorąc pod uwagę treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., NSA uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi jakie zostały wymienione w powyższym przepisie, tj. zawiera przedstawienie sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przedstawił w uzasadnieniu stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazał szczegółowe rozważania prawne, w ramach których w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. miał wskazywać na to, że Sąd pierwszej instancji nie rozważał zmiany zakresu udzielonej skarżącej koncesji, co doprowadziło zdaniem autora skargi kasacyjnej do nienależytego rozpoznania sprawy. W związku z powyższym zarzutem przypomnieć należy, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy zarzut ten nie został podniesiony w skardze (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które podlegało ocenie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wynika jednoznacznie że Sąd pierwszej instancji ocenił w całości sprawę zarówno pod względem podmiotowym i przedmiotowym – nie znajdując podstaw do uznania, że skarga na zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zasługuje na uwzględnienie. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanego wyżej przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał w rozpoznawanej sprawie prawidłowej kontroli albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność działania organów z prawem. Odnosząc się do kolejnego zarzutu tj. naruszenia art. 4 ustawy o wykonywaniu działalności w pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na jego wadliwą konstrukcję polegającą na nieuwzględnieniu przez skarżącą kasacyjnie tego, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10). Skoro tak, to Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powołanego w zarzucie wskazanym w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej art. 4 ustawy o wykonywaniu działalności, bo sądy administracyjne co do zasady nie rozstrzygają spraw administracyjnych, a tylko kontrolują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu wykładni lub stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a więc te przepisy, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Tymczasem w omawianym zarzucie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenia art. 4 ustawy "poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wagi naruszeń stwierdzonych w toku kontroli, w kontekście ochrony życia i zdrowia ludzkiego, mienia oraz środowiska naturalnego, co stanowi kluczowy element w zakresie prowadzenia działalności koncesjonowanej w zakresie wytwarzania i obrotu bronią, co doprowadziło do pobieżnej analizy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy naruszenia przepisów rozporządzeń wykonawczych do ww. ustawy mogło doprowadzić do wydania decyzji o cofnięciu Skarżącej koncesji". Pomimo wskazanych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił tej skargi, gdyż możliwa była częściowa rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z uzasadnieniem skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Wskazane powyżej wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej w sposób istotny ograniczyły jednak zakres kontroli przeprowadzonej przez Sąd drugiej instancji w tej sprawie. Ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy o wykonywaniu działalności polegającego na jego błędnym niezastosowaniu, należy poprzedzić przypomnieniem, że podstawa prawą wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie cofającej skarżącej koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu replikami, kopiami i rekonstrukcjami historycznej broni palnej – czarnoprochowej oraz wytwarzania i obrotu bronią myśliwską gładkolufową montowaną ze stalowych elementów był przepis art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca w terminie wyznaczonym przez organ uprawniony do kontroli nie usunął uchybień odnoszących się do warunków wykonywania działalności gospodarczej, określonych w ustawie lub w koncesji. Rekonstrukcja normatywnej treści tego przepisu prawa prowadzi do wniosku, że zasadniczym powodem wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie prawa, jest brak spełnienia w wyznaczonym terminie przez osobę, której udzielono koncesji uchybień określonych w zaleceniach pokontrolnych odnoszących się do warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej tą koncesją. Stanowiąc bowiem o braku spełniania określonych w ustawie warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją, przepis ten odwołuje się do egzemplifikacji tych warunków, których brak spełniania – następczy w relacji do daty wydania koncesji – stanowi podstawę wydania decyzji o cofnięciu koncesji. Autor skargi kasacyjnej w ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 4 ustawy – podzielając pogląd organów, że decyzja o cofnięciu skarżącej koncesji wydana w oparciu o przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy jest decyzją związaną – zakwestionował dokonany przez organ wybór treści decyzji. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji nierozważenie czy stwierdzone podczas kontroli uchybienia miały wpływały na zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, bezpieczeństwa, mienia i środowiska. Przepis art. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że "Działalność gospodarcza w zakresie wytyczania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym jest prowadzona w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzkiego, mienia oraz środowiska naturalnego". WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na powyższy przepis i słusznie wskazał, że skarżąca prowadziła działalność koncesjonowaną i musiała zgodnie z art. 1, 2, 3 i 4 s ustawy o wykonywaniu działalności pełniać warunki określone ustawą, czyli prowadzić ją w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzkiego, mienia i środowiska naturalnego. Omawiany przepis art. 4 ustawy jest przepisem ogólnym, określa podstawowe zasady prowadzenia działalności w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Działalność ta podlega ścisłej reglamentacji poprzez udzielenie koncesji na warunkach określonych w koncesji i w przepisach obowiązującego prawa. Reglamentacja działalności gospodarczej oznacza ograniczenie swobody działania przedsiębiorców zarówno w procesie produkcji (świadczenia usług), jak i wymiany w celu ochrony interesu obywateli oraz interesu gospodarczego państwa. Z prawnego punktu widzenia reglamentacja wyraża kompetencję do określonej przepisami prawa ingerencji organów administracji w sferę realizacji gospodarczo istotnych praw podstawowych, w tym wolności gospodarczej. Przesłanką koncesjonowania działalności prowadzonej przez skarżącą jest ważny interes publiczny, tj. bezpieczeństwo państwa lub obywateli. Powyższe względy determinują ścisłe przestrzeganie prawa przez podmioty wykonujące działalność gospodarczą w tym zakresie, w szczególności w zakresie, w którym działania lub zaniechania tych podmiotów skutkują powstaniem zagrożenia obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa obywateli. Uzasadnia to stosowanie surowych kryteriów oceny podmiotu gospodarczego, który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności i uczestniczy de facto w realizacji zadań państwa w zakresie bezpośrednio dotyczącym bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa obywateli Rzeczpospolitej Polskiej. Podmioty wykonujące tego typu działalność muszą charakteryzować się dużym profesjonalizmem oraz nienagannym przestrzeganiem przepisów prawa. Działalność podmiotu koncesjonowanego podlega wszechstronnej kontroli, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Ustalenia kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej objętej koncesją Nr B-016/2008 z 19 maja 2008 r. znajdują się w aktach sprawy, w aktach sprawy niniejszej zgromadzono ustalenia również protokoły kontroli przeprowadzonej u skarżącej przez upoważnionych pracowników Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie i upoważnionego pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w świetle ustaleń kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej objętej koncesją Nr B-016/2008 z 19 maja 2008 r. w żadnej mierze nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji wadliwe niezastosowanie art. 4 ustawy. Uzasadnienie zarzutów kasacyjnych wskazuje na to, że autor skargi kasacyjnej podważa zastosowanie wobec skarżącej sankcji administracyjnej w postaci cofnięcia koncesji, podczas gdy w jego opinii wystarczającym środkiem byłoby wydanie decyzji o zmianie zakresu wydanej koncesji. W takiej sytuacji skarżąca, aby skutecznie kwestionować tę okoliczność powinna zarzucić naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowiącego podstawę prawną wydanej zaskarżonej decyzji, a nie przepisu ogólnego, a mianowicie art. 4 ustawy. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.