II GSK 3392/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2873/14 o odrzuceniu skargi A. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2873/14, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów. Sad I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Uchwałą z [...] lutego 1991 r. A. B. został wpisany na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokatów w G., a następnie [...] października 2002 r. skarżący został tymczasowo zawieszony w wykonywaniu czynności zawodowych adwokata. Orzeczeniem z [...] kwietnia 2004 r. Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w G. orzekł wobec skarżącego karę dyscyplinarną wydalenia z adwokatury. Orzeczenie to zostało [...] marca 2005 r. utrzymane w mocy przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny. Postanowieniem z [...] sierpnia 2005 r. Sąd Najwyższy oddalił kasację od orzeczenia Wyższego Sądu Dyscyplinarnego złożoną przez skarżącego, uznając ją za oczywiście bezzasadną. W świetle powyższych orzeczeń ORA uchwałą z [...] października 2005 r. skreśliła skarżącego z listy adwokatów. Odwołanie skarżącego od przedmiotowej uchwały zostało omyłkowo dołączone do jednej ze spraw dyscyplinarnych toczących się przeciwko skarżącemu, a po jego odnalezieniu we wrześniu 2013 r. pismu skarżącego nadano dalszy bieg. Uchwałą z [...] listopada 2013 r. Prezydium NRA utrzymało w mocy uchwałę ORA z dnia [...] października 2005 r. Rozstrzygnięcie zostało przesłane skarżącemu na adres ul. D. [...] [...] G. i po powtórnym awizowaniu w [...] grudnia 2013 r. i po niepodjęciu w terminie 7 dni od drugiej awizacji, uznano ją za skutecznie doręczoną skarżącemu w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.). Pismem z [...] lipca 2014 r. (data nadania u operatora pocztowego) skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. na wniosek skarżącego, Prezydium NRA doręczyło mu kopię uchwały z [...] listopada 2013 r., wskazując, że uchwała ta została uznana za skutecznie doręczoną w myśl art. 44 § 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA pismem datowanym na dzień [...] września 2014 r. wniosło o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że skarżący nie poinformował go o zmianie adresu, w związku z czym uchwała została doręczona skarżącemu z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu od dnia zawiadomienia pierwszego awizo, tj. w dniu [...] grudnia 2013 roku. Skarżący, pismem z [...] maja 2015 r. podniósł, że o zmianie miejsca pobytu skarżący zawiadomił Przewodniczącego Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego przy Pomorskiej Izbie Adwokackiej. WSA w Warszawie odrzucił skargę A. B. na uchwałę z [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sad stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo skarżącego z [...] lutego 2013 r., w których wskazany został adres: G., ul. N. [...], i pod którym to adresem, co wynika z akt, ORA prowadziła korespondencję ze skarżącym. Sąd podkreślił również, że skoro odwołanie skarżącego zostało zagubione, to po odnalezieniu go po 8 latach organ winien był zainteresować się bardziej wnikliwie, czy adres wskazany w odwołaniu w dalszym ciągu pozostaje aktualny, a nie jedynie poprzestać na adresie wskazanym w odwołaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że wobec zawarcia w aktach administracyjnych sprawy informacji o zmienionym adresie skarżącego nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 41 § 2 k.p.a. a w konsekwencji przekazanie skarżącemu uchwały z dnia [...] listopada 2013 r. na nieaktualny adres nie powoduje, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia aktu administracyjnego w trybie określonym przepisami art. 44 k.p.a. i nastąpiło jego wejście do obrotu prawnego. Zdaniem WSA o doręczeniu skarżącemu uchwały z [...] listopada 2013 r. można mówić dopiero na skutek jej przekazania przy piśmie Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] sierpnia 2014 r. Tymczasem skarżący wniósł skargę bezpośrednio do sądu w dniu [...] lipca 2014 r. Sąd I instancji uznał, że skarga została nadana przez Sąd do organu w [...] lipca 2014 r., tj. jeszcze przed dniem doręczenia skarżącemu zaskarżonej uchwały przy piśmie z [...] sierpnia 2014 r. Tym samym zdaniem Sądu skarga została wniesiona przez skarżącego przed rozpoczęciem biegu terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a., tj. w stosunku do aktu administracyjnego, który na dzień wniesienia skargi nie znajdował się w obrocie prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A. B., wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 174 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezasadne ustalenie winy A. B. w uchybieniu terminu do złożenia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skarżący przede wszystkim wskazał przyczyny uchybienia terminu do złożenia skargi kasacyjnej (stan zdrowia). Ponadto, skarżący podał, że sprawa jego przynależności do korporacji adwokackiej była rozpatrywana przez 8 lat, co wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i postępowania. Skarżący wskazał również okoliczności świadczące o wadliwości zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, która w niniejszej sprawie nie występuje. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Należy również podkreślić, że jak wynika z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Szczegółowe opisanie prawidłowej konstrukcji skargi kasacyjnej jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że rozpoznawany środek odwoławczy tych warunków nie spełnia. Autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia "przepisów postępowania art. 174 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezasadne ustalenie winy Pana A. B. w uchybieniu terminu złożenia skargi kasacyjnej". Z powyższego nie wynika, jaki wpływ na wynik sprawy miało rzekome naruszenie przepisów. W świetle powyżej przytoczonych przepisów skarga kasacyjna powinna uchylić się spod merytorycznego rozpoznania, ponieważ nie zostały w niej sformułowane w sposób wystarczający zarzuty. Biorąc jednak pod uwagę stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu NSA z 29 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, NSA uznał, że należy rozważyć wszystkie zarzuty dające się wyinterpretować ze skargi kasacyjnej, również te postawione w uzasadnieniu. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, odstąpił od nadmiernego formalizmu, z zastrzeżeniem jednak wyżej opisanego ograniczenia kognicji tego Sądu do ram zakreślonych stawianymi zarzutami. Przechodząc do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności sformułowany wprost w petitum skargi kasacyjnej zarzut, to jest zarzut naruszenia art. 174 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 174 p.p.s.a., ponieważ nie miał podstaw do jego zastosowania. Przepis ten jest skierowany do autora skargi kasacyjnej i reguluje podstawy skargi kasacyjnej. Abstrahując więc od tego, że skarżący nie wskazał, który z punktów tego przepisu uważa za naruszony, należało uznać ten zarzut za niezasadny. Odnosząc się zaś do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie wskazanym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jej zdaniem uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, z 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1298/14). Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący podnosi, że nie zawinił uchybieniu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, a także kwestionuje prawidłowość uchwały w przedmiocie skreślenia go z listy adwokatów. Odnosząc się do pierwszej z ww. kwestii, Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym postanowieniu kwestia badania terminu do złożenia skargi kasacyjnej w ogóle nie była (i nie mogła być) badana. Należy bowiem pamiętać, że wydanie postanowienia WSA kończącego postępowanie w sprawie poprzedza złożenie skargi kasacyjnej od tego postanowienia. Z samego tego faktu wynika, że Sąd w zaskarżonym postanowieniu nie mógł badać zachowania terminu do złożenia środka odwoławczego od tego orzeczenia. Wobec zaś zasady, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do badania postanowienia WSA pod kątem oceny, czy Sąd prawidłowo przyjął termin złożenia skargi kasacyjnej, skoro Sąd nie badał i nie mógł tego terminu zbadać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również kwestia prawidłowości skreślenia skarżącego z listy adwokatów nie była przedmiotem badania Sądu I instancji. Należy bowiem przypomnieć, że WSA w Warszawie odrzucił skargę A. B. na uchwałę w ww. przedmiocie, uznając, że została ona wniesiona przed skutecznym doręczeniem skarżącemu tego aktu. Skoro zaś Sąd I instancji ograniczył się do oceny jedynie kwestii zachowania przez stronę terminu do złożenia skargi, to jest dokonał badania zachowania warunków dopuszczalności skargi, i uznał, że warunki te nie zostały zachowane, to nie mógł odnieść się do istoty problemu, czyli prawidłowości wydanej przez Prezydium NRA uchwały. Tym samym wszystkie argumenty dotyczące nieprawidłowości tego aktu administracyjnego należy uznać za przedwczesne. Będą one mogły być podniesione w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia skargi w terminie przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.