II GSK 3392/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2039/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]; 3 umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. P. 1.300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 19 września 2014 r., w miejscowości T., na drodze krajowej nr [...] został zatrzymany do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika samochodowego oraz naczepy, którym wykonywano przewóz drogowy rzeczy na trasie N. S. – L.. Podmiotem wykonującym przewóz drogowy była F. H. – U. P. M. z siedzibą w K. W.. Przedmiotowym pojazdem realizowany był przewóz drogowy ładunku podzielnego - wyroby mięsne zapakowane w pudełkach i na paletach. W toku kontroli dokonano ważenia pojazdu na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi, położonym w miejscowości T., przy drodze krajowej nr [...], przenośnymi wagami do pomiarów statycznych typu SAW 10C o numerach fabrycznych [...],[...] posiadającymi aktualne świadectwa legalizacji ponownej. W wyniku ważenia stwierdzono, że rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu został przekroczony o 0,75 t względem dopuszczalnych 10,0 t przewidzianych dla drogi krajowej nr [...]. Zmierzony nacisk pojedynczej osi napędowej przedmiotowego pojazdu, po odjęciu możliwych błędów pomiarowych wynosił 10,75 t. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Transportu Drogowego z [...] stycznia 2014 r., którą nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii III-VI. Objętą skargą decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektora Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedlał stan faktyczny ustalony w sprawie, z którego wynikało, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kierowca poddanego kontroli pojazdu nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, nacisk na pojedynczej osi przekraczał dopuszczalną wartość na drodze krajowej nr [...]. Zaistniała zatem podstawa do nałożenia kary pieniężnej jak za brak zezwolenia kategorii IV, które stosownie do lp. 4 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: p.r.d.), jest wydawane na przejazd pojazdu po drodze krajowej o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. wysokość kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii III-IV ustala się w wysokości 5.000 złotych. Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d., podkreślając, że strona zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu nie przedstawiła dowodów wskazujących na dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz potwierdzających to, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie przewożono ładunek w postaci wyrobów mięsnych zapakowanych w pudła (ładunek podzielny). Ładunek nie stanowił materiału sypkiego ani drewna. Nie znajdował zatem zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Sąd I instancji oddalając skargę w pierwszej kolejności odniósł się do zasadności zastosowania w trakcie kontroli urządzeń typu SAW 10C oraz poprawności dokonywanych przy ich użyciu pomiarów, wskazując, że ze świadectw legalizacji ponownej wag SAW 10C/II użytych w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 19 września 2014 r. wynikało, iż odpowiadały one przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 stycznia 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 26, poz. 152) określającym wymagania, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowy zakres sprawdzeń wykonywanych podczas kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych. Rozporządzenie to określa wymagania w stosunku do wag o klasie dokładności od I do III. W ocenie Sądu, użycie w sprawie wag III klasy dokładności pozostawało bez wpływu na wymiar nałożonej na skarżącą kary. Powołując się na przepisy dyrektywy nr 90/384/EWG, obecnie zastąpionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych, wdrożonej do systemu prawa polskiego rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23), wskazał że wagi o klasie dokładności III, takie jak użyte przez organ kontrolny, mogą służyć do ustalenia masy całkowitej pojazdu (DCM) oraz nacisków na osie pojazdu. Sąd I instancji wskazał w dalszej kolejności, opierając się o treść protokołu kontroli, że rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej ciągnika samochodowego wchodzącego w skład kontrolowanego pojazdu członowego wynosił 10,75 t, zatem przekraczał wartość przewidzianą dla drogi o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10,0 t o wartość 0,75 t, a jednocześnie nie przekraczał wartości przewidzianej dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, przy normatywnych pozostałych naciskach osi, masie całkowitej i wymiarach zewnętrznych. W sytuacji odnotowanej wysokości przekroczenia nacisku osi (o 0,75 t), przejazd należało ocenić, zdaniem Sądu, jako przypisany do kategorii IV zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego określonej pod pozycją lp. 4 tabeli stanowiącej załącznik do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazując na rodzaj przewożonego ładunku Sąd I instancji stwierdził, podzielając pogląd organu, że skarżąca nie wykazała ani nie przedstawiła dowodów na okoliczność zaistnienia przesłanek zwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Przewidziana zaś w art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., przesłanka nie wystąpiła, gdyż jest ona związana z przewozem ładunku sypkiego oraz drewna, podczas gdy w sprawie wykazano, że przewożony przez skarżącą ładunek nie był ładunkiem sypkim (ani drewnem), tylko ładunkiem podzielnym – wyrób mięsny, pakowany w pudełkach przewożony na paletach. Sąd uznał, że organy obu instancji w toku przeprowadzonego postępowania zbadały wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznoprawne, czyniąc zadość zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 kpa), oparły to rozstrzygnięcie na prawidłowo zebranym w toku kontroli pojazdu członowego materiale dowodowym i wyczerpującej jego ocenie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej odpowiadały wymogom art. 107 § 3 kpa. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). M. P., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r.: - w sytuacji, w której nie dokonano wyczerpujących ustaleń dotyczących kwestii wag użytych do pomiaru ponad 10 ton, mimo, że użyte wagi zgodnie ze świadectwem legalizacji służyć mogą do pomiaru obciążenia do 10 ton; - poprzez uznanie za dowód i oparcie się na wynikach użytych wag do pomiarów nacisku osi niezgodnie ze wskazaniami producenta; - w sytuacji, w której nie dokonano wyczerpujących ustaleń odnośnie wyników pomiarów, które nie powinny budzić wątpliwości i być precyzyjne dla potrzeb ustalenia kary z deliktu administracyjnego, mimo to zastosowano współczynnik 2% odjęcia przy zaokrągleniu do 0,1 tony w górę; względnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skargi w zakresie użycia wag do pomiarów ponad 10 ton, mimo że wagi zgodnie ze świadectwami legalizacji służyć mogą do pomiarów obciążeń do 10 ton i brak odniesienia się do kwestii wpływu braku precyzyjnych pomiarów (w tym stosowanych współczynników odjęcia 2% przy zaokrągleniu do 0,1 t w górę) na odpowiedzialność w zakresie deliktu administracyjnego. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Niniejsza skarga kasacyjna oparta została tylko na zarzutach procesowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna M. P. zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesiono. Zdaniem NSA nietrafne są podniesione w niej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W tym zakresie strona twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo utrzymuje w obrocie prawnym decyzje, które wydane zostały z naruszeniem procedury pomiaru nacisku osi określonej przez producenta wag SAW 10C/II. Zatem akceptowanie takiej procedury przez Sąd skutkuje istotną wadliwością rozstrzygnięcia, gdyż pozostaje ono w sprzeczności z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, stwierdzić należy, że z akt sprawy, zwłaszcza z instrukcji ważenia przy użyciu wag SAW 10C/II nie wynikają wnioski stawiane jako zarzuty. Poza sporem pozostaje, że pojazd skarżącej został poddany kontroli, a przebieg czynności kontrolnych został potwierdzony protokołem, który odzwierciedla stan faktyczny z określonego czasu i miejsca. Protokół został podpisany przez kierowcę bez żadnych uwag i dodatkowych żądań co do ważenia pojazdu. Stan taki, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, należy uznać za poprawnie ustalający okoliczności istotne dla rozpoznawanej sprawy. Oznacza to, że nie może on być zakwestionowany twierdzeniami strony, które nie zostały podniesione w chwili pomiaru nacisków, ale przede wszystkim twierdzeniami, które nie zostały powiązane z wadliwym sporządzeniem samego protokołu. Sąd II instancji podziela pogląd WSA w Warszawie prezentowany w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że dla postępowania o wymierzenie kary na podstawie p.r.d. protokół ma szczególne znaczenie, bo potwierdza fakty z przeszłości, które w ograniczony sposób mogą być weryfikowane w chwili orzekania. Zatem z tego faktu wynika szczególna rola protokołu jako dokumentu potwierdzającego ustalenia faktyczne, co oznacza, że wykazane w nim fakty nie mogą być zakwestionowane tylko samym zarzutem, że są niewiarygodne lub nieprawdziwe, skoro nie zostaje zakwestionowana poprawność sporządzenia protokołu. Poza tym z treści instrukcji obsługi wag SAW 10C/II wcale nie wynikają wnioski, na które wskazuje strona. Z pkt 2.4 instrukcji dołączonej do akt sprawy wynika, że wagę SAW można eksploatować w różny sposób, czyli indywidualnie, w konfiguracji dwóch wag lub w grupach od 4 do 6 wag przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu - lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. Z kolei, gdy niemożliwe jest jednoczesne ważenie kół mostów dwu - lub trzyosiowych, to różnicę wysokości należy równoważyć przy użyciu płyt pomocniczych, a z podkładek można zrezygnować, jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu prowadzenia pojazdów. Z akt sprawy wynika, że te warunki były spełnione w rozpoznawanej sprawie, tym samym nie sposób przyjąć, że ważenia dokonano wadliwie, a przez to, że wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji akceptujące sposób działania organów. Dodać należy, iż z treści instrukcji i tabeli wynika, że przedstawia one ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów przy użyciu połączonych wag do pomiaru obciążeń kół. Zdaniem Sądu II instancji nie jest wiążące prawnie określenie sposobu ważenia, ale przykładowe wskazanie sposobu wykorzystania par wag SAW 10C/II do pomiaru różnych konfiguracji osiowych pojazdów i konieczności użycia podkładek lub skorzystania z wgłębień w punkcie pomiaru. Z punktu widzenia tych właściwości organy dokonały pomiaru prawidłowo, toteż zarzut błędu w tych ustaleniach jest nietrafny. Z tych względów zarzuty procesowe należało uznać za niezasadne. W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut pomieszczony w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: "brak odniesienia się do zarzutów skargi w zakresie użycia wag do pomiarów ponad 10 ton, mimo że wagi zgodnie ze świadectwami legalizacji służyć mogą do pomiarów obciążeń do 10 ton i brak odniesienia się do kwestii wpływu braku precyzyjnych pomiarów (w tym stosowanych współczynników odjęcia 2% przy zaokrągleniu do 0,1 t w górę) na odpowiedzialność w zakresie deliktu administracyjnego." Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sad I instancji na s. 7-8 uzasadnienia zaskarżonego tu wyroku odniósł się obszernie do tego zarzutu. Niezależnie od podnoszonych przez stronę zarzutów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z następujących powodów. Z treści art. 183 §1 p.p.s.a. wynika, że NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Należy jednak podkreślić, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C – 127/17. W tym orzeczeniu TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt. 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia. Zatem nie do przyjęcia jest taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczanie ruchem pojazdów. Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, by państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruch w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą. Biorąc powyższe pod uwagę NSA stoi na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie Sądu II instancji nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a.