II GSK 339/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 45/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie wydania pozwolenia radiowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Postanowieniem z 21 października 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 45/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S.A. w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego oraz zwrócił spółce uiszczony wpis od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że zgodnie z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 376 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r., w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosowało się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W myśl art. 15zzs ust. 11 wskazanej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie mogło być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że w tym czasie brak było podstaw prawnych do wnoszenia środków prawnych mających na celu zwalczanie bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Dalej Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła ponaglenie do Prezesa UKE 3 kwietnia 2020 r., a więc w okresie, w którym zgodnie z wyżej przywołanymi regulacjami prawnymi nie stosowało się przepisów o bezczynności organów, a zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie mogło być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. WSA uznał więc, że wniesione przez skarżącą ponaglenie jest bezskuteczne, nie może bowiem być traktowane jako ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Tym samym wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie został w sprawie spełniony. W konsekwencji Sąd uznał skargę za przedwczesną, gdyż nie została poprzedzona prawidłowo wniesionym ponagleniem. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła spółka zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b oraz art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 15zzs ust. 10 pkt 1 i pkt 2 i ust. 11 ustawy o COVID w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wniesienie skargi w sprawie było niedopuszczalne z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą środków zaskarżenia, jakie służyły jej w administracyjnym toku instancji, podczas gdy: a. art. 15zzs ust. 10 pkt 1 i pkt 2 i ust. 11 ustawy o COVID i wynikający z nich brak stosowania przepisów o bezczynności organów nie powodowały bezskuteczności ponagleń wnoszonych na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a jedynie mogły wpływać na ocenę, czy w odniesieniu do okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii można organowi zarzucić bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzyć grzywnę, czy też zasądzić sumy pieniężne; b. ponaglenie wniesione przez skarżącą było skuteczne, a w konsekwencji wyczerpała ona środki zaskarżenia przysługujące jej w administracyjnym toku instancji, wypełniając dyspozycję art. 52 § 1 i § 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a; c. stan bezczynności Prezesa UKE w zakresie wydania wnioskowanych przez skarżącą pozwoleń radiowych powstał i trwał przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii COVID-19, a także przed wejściem w życie art. 15zzs ust. 10 pkt 1 i pkt 2 i ust. 11 ustawy o COVID oraz po uchyleniu wskazanych przepisów, a zatem wniesione przez skarżącą 3 kwietnia 2020 r. ponaglenie zmierzało do doprowadzenia do usunięcia stanu bezczynności zaistniałego już przed 31 marca 2020 r. i nie było związane z zaprzestaniem czynności przez Prezesa UKE w okresie stanu zagrożenia epidemicznego/stanu epidemii, czy też zaistnieniem tych stanów. Wobec powyższych zarzutów spółka zrzekła się rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie procesowym z 15 lutego 2021 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji - odrzucając skargę "na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania", na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 53 § 2b p.p.s.a.), uznał, że wniesione ponaglenie było bezskuteczne z uwagi na regulację zawartą w art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutecznie podważają zarzuty skargi kasacyjne. Zgodnie z objętym podstawami kasacyjnymi przepisem art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy o COVID w okresie, o którym mowa w ust. 1 (tzn. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID) przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Art.15zzs ust. 10 w pkt 2 powołanej ustawy stanowi przy tym, że organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, nie precyzuje pojęcia "przepisów o bezczynności". Należy natomiast mieć na uwadze, że rozdział 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (załatwienie sprawy) zawiera regulacje dotyczące: terminów załatwienia spraw administracyjnych (art. 35), obowiązku organu zawiadamiania strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (art. 36), ponaglenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie (art. 37) oraz kwestii odpowiedzialności pracowników organu za zwłokę (art. 38). Skoro zaś ustawodawca w przytoczonym wyżej art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy o COVID - wskazując przepisy, których nie stosuje się w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID - obok "przepisów o bezczynności" odrębnie wymienił przepisy o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, a nadto w art. 15 zzs ust. 10 pkt 2 wyłączył wymierzanie kar, grzywien oraz zasądzanie sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa - to znaczy, że pojęciem "przepisów o bezczynności" nie objął całokształtu regulacji zawartych w rozdziale 7 k.p.a. Zasadne jest przyjęcie, że wyłączenie we wskazanym okresie stosowania przepisów wymienionych w art. 15zzs ust. 10 w istocie sprowadza się do wyłączenia obowiązku podejmowania przez organy czynności w prawem określonych terminach. Za powyższym przemawia też treść regulacji następującej po art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID - wyraźnie odnosząca się do "zaprzestania czynności". Art. 15zzs ust. 11 ustawy o COVID, stanowi mianowicie, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno ulegać kwestii, że wskazanie, w jakich sytuacjach (zaprzestanie czynności) brak jest podstaw do wywodzenia opisanych przepisem środków prawnych, dotyczy kwestii merytorycznych, których nie można utożsamiać z niedopuszczalnością wnoszenia tych środków. Oczywiste jest też, że powyższe unormowanie nie wyklucza możliwości skutecznego dokonywania czynności przez podmioty wskazane w tym przepisie. Co istotne, w rozpoznawanej sprawie organ odpowiedział na wniesione ponaglenie, a strona w podstawach swych żądań wskazywała na okoliczności dotyczące okresu przed stanem zagrożenia epidemicznego czy stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID. Z tych wszystkich względów zgodzić należy się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że powołane i omówione regulacje ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nie dają podstaw do uznania wniesionego ponaglenia - o którym mowa w art. 37 k.p.a. - za bezskuteczne, a w konsekwencji że nie strona nie wyczerpała dyspozycji art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 p.p.s.a.) - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ustawy. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).