II GSK 338/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia WSA (del.) Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt Vlll SA/Wa 821/21 w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 2 lipca 2021 r., znak SKO.A1.4115.10.1327 .2021 w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.

I. Wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 821/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 2 lipca 2021 r., znak [...], w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął niżej przedstawione ustalenia. A.L. (skarżąca) wnioskiem z 4 stycznia 2021 r. wystąpiła do Wójta Gminy J. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, zlokalizowanym w J., ul. [...]. Postanowieniem z 21 kwietnia 2021 r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w J., wydanym na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm.; dalej: u.w.t.p.a.), w związku z uchwalą Rady Gminy J. Nr [...] z 20 sierpnia 2018 r. w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oaz poza miejscem sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy J. (Dz.Urz. Woj. [...]) oraz uchwalą Rady Gminy J. N [...] z dnia 15 czerwca 2020 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawi określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy J. (Dz.Urz. Woj. [...]), negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej. Komisja stwierdziła, że odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych - mierzona zgodnie z zasadami ruchu drogowego - do najbliższego ogólnodostępnego wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych wskazanego przez skarżącą, tj. furtki od najbliższego wejścia na teren obiektu chronionego, otwartej strefy aktywności lokalnej (OSA), wynosi 46,10 m. Punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie spełnia zatem zapisów określonych w § 2 ust. 1 uchwały Rady Gminy J. Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy powyższe postanowienie - na podstawie przepisów art. 12 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 3a u.w.t.p.a. w zw, z § 2.1, § 2.2, § 2.3 oraz § 2.4 uchwały Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2018 r. Kolegium wyjaśniło, że na podstawie oględzin nieruchomości położonej przy ulicy [...] ustalono, że odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od placu zabaw do furtki (wskazanej jako główne wejście do lokalu przez stronę jako zarządzającą obiektem) wynosi 82,80 m, natomiast odległość od małego placu zabaw do furtki wynosi 52,00 m, zaś odległość od OSA do furtki wynosi 46,10 m. Pomiar odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów objętych ochroną, w tym placów zabaw i otwartych stref aktywności lokalnej (OSA) mierzona była zgodnie z zasadami ruchu pieszych przyjętymi w ustawie Prawo o ruchu drogowym do najbliższego ogólnodostępnego wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych wskazanego przez skarżącą, tj. do furtki, do najbliższego wejścia na teren obiektu chronionego, tj. otwartej strefy aktywności lokalnej (OSA). Organ odwoławczy stwierdził, że punkt sprzedaży, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych znajduje się w odległości mniejszej (46,10 m) niż wymagana przepisami uchwały (50 m), zatem brak było podstaw do pozytywnego zaopiniowania wniosku skarżącej. Oddalając skargę na powyższe postanowienie sąd pierwszej instancji uznał, że zasadna była ocena organów, co do braku podstaw do pozytywnego zaopiniowania wniosku skarżącej. WSA zauważył, że z art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a. wynika, że jedynym kryterium do wydania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest zgodność z uchwałą rady gminy w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała Rada Gminy w J. z 20 sierpnia 2018 r. (nr [...], zmieniona uchwałą Nr [...]) określa, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być zlokalizowany w odległości mniejszej niż 50 m od: szkół, przedszkoli, placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych, kościołów, cmentarzy, placów zabaw, żłobków i klubów dziecięcych, otwartych stref aktywności lokalnej (OSA), obiektów sportowych, zakładów opieki zdrowotnej. Uchwała ta określiła także w § 2.2, że odległość mierzona jest najkrótszą drogą dojścia od najbliższego ogólnodostępnego wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do najbliższego wejścia na teren obiektów chronionych. W ocenie WSA nie budzi wątpliwości prawidłowość dokonanych pomiarów - zgodnie z zapisami uchwały nr [...] z 20 sierpnia 2018 r. zmienionej uchwałą nr [...] z 15 czerwca 2020 r., jak i zasadami ruchu pieszych przyjętymi w ustawie Prawo o ruchu drogowym, w wyniku których ustalono, że odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych (furtki wskazanej przez skarżącą jako główne wejście do lokalu) wynosi: od placu zabaw 82,80 m; od "małego placu zabaw" - 52,00 m; od wejścia na otwartą strefę aktywności lokalnej (OSA) - mierzona od najbliższego wejścia (krawędzi deptaka) - 46,10 m. WSA stwierdził, że zasadnie zatem organy uznały, że powodem negatywnej opinii było niespełnienie przesłanki określonej w § 2.1 ust. 1 uchwały Rady Gminy J. Nr [...] z 20 sierpnia 2018 r., ponieważ punkt sprzedaży, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, znajduje się w odległości mniejszej (46,10 m) niż wymagana przepisami uchwały (50 m). II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.L. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, art. 18 ust. 3a cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z § 2 ust. 1, 2 i 3 Uchwały Rady Gminy J. z 21 sierpnia 2018r. nr [...], zmienionej Uchwałą Rady Gminy J. z 15 czerwca 2020 r., nr [...], poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że doszło do prawidłowego wykonania pomiarów pomiędzy punktem sprzedaży wyrobów alkoholowych i obiektem chroniony, w sytuacji gdy zgodnie z § 2 ust. 3 ww. uchwały dla obiektu znajdującego się na posesji nieogrodzonej, wejście do obiektu oznacza ogólnodostępne wejście wskazane przez zarządzającego obiektem a takie wejście nie zostało wskazane przez zarządzającego, punkt pomiaru oznaczyli członkowie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na oględzinach. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zaszły okoliczności wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, wobec ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA rozstrzyga bowiem sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a.) - nie zaś sprawę w całości (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; ONSAiWSA 2020/1/1). Z tego względu wnoszący skargę kasacyjną winien więc poprawnie wskazać przepisy naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wyjaśnić, na czym uchybienie sądu polegało. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno poza tym zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych, poprzez przedstawienie argumentów na ich poparcie. W przypadku zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazanie, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zasady, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona skarga kasacyjna jedynie częściowo odpowiada tym zasadom. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami określonymi w przywołanej uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09; ONSAiWSA 2020/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zarzutu skargi kasacyjnej, uznając za możliwą jego rekonstrukcję przy uwzględnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W wymienionej bowiem wyżej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że jeżeli w orzeczeniu sądu pierwszej instancji zostało sformułowane określone stanowisko i tego stanowiska dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, wówczas możliwe i konieczne jest rozpoznanie zasadności tego zarzutu przez NSA. Jak wynika to wprost z treści jedynego zarzutu skargi kasacyjnej, jej autor zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego - art. 18 ust. 3a cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z § 2 ust. 1, 2 i 3 Uchwały Rady Gminy J. nr [...] (zmienionej Uchwałą Rady Gminy J. nr [...]). Naruszenie to, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest skutkiem błędnej wykładni tych przepisów i przyjęcia, że "doszło do prawidłowego wykonania pomiarów pomiędzy punktem sprzedaży wyrobów alkoholowych i obiektem chronionym...". Naczelny Sąd Administracyjny jednakże zauważa, że ocena prawidłowości wykonanych pomiarów (pomiędzy wskazanymi w skardze kasacyjnej punktami) jest zagadnieniem dotyczącym stanu faktycznego sprawy. Wynik takiego pomiaru wyraża się w wartości fizycznej, ustalanej w drodze czynności faktycznej, przy czym w przypadku niniejszej sprawy wskazana czynność dokonana została w trakcie oględzin nieruchomości i przyległego terenu. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że nie zakwestionowano rezultatów wykonywanych w trakcie oględzin pomiarów. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do podważenia oceny wyrażonej przez sąd pierwszej instancji w zakresie prawidłowości zarówno samego postępowania prowadzonego przez organy, jak i - w szczególności - wyniku oględzin. Podkreślić także należy, że wbrew tezie skargi kasacyjnej, brak jest również podstaw do zakwestionowania rezultatu wykładni art. 18 ust. 3a cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem, wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poprzedzone jest uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 tej ustawy, w tym uchwały określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, że z brzmienia przepisu art. 18 ust. 3a tej ustawy wynika, że jedynym kryterium do wydania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest zgodność z przepisami uchwały rady gminy, podejmowanej na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 3 omawianej ustawy. Jest oczywiste, że odwołanie się przez WSA do przepisu art. 18 ust. 3a cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegało jedynie na wskazaniu tej normy jako kryterium oceny zgodności z prawem co do podstawy prawnej do wyrażenia opinii przez właściwy organ. W tym więc zakresie sąd pierwszej instancji ani nie dokonywał wykładni, ani też przepis ten wykładni nie wymagał - wobec jego pełnej językowej jasności. Z tego względu WSA nie naruszył przepisów prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do podniesionego w ramach tego zarzutu argumentu mającego przesądzać o wadzie rozstrzygnięcia organu - w świetle § 2 ust. 1, 2 i 3 Uchwały Rady Gminy J. nr [...] - czyli niewskazania przez zarządzającego otwartą strefą aktywności lokalnej (OSA) wejścia do tego obszaru, a tym samym braku określenia właściwego "punktu pomiaru" (który został oznaczony dopiero w trakcie oględzin), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że argument ten w ogóle nie odnosi się do procesu wykładni. Zarzut taki, jako dotyczący czynności faktycznych organu (pomiar), prowadzonych w celu dokonania ustaleń faktycznych - w zakresie zachowania wymaganych przepisami prawa odległości od punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - mógłby być podniesiony jedynie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co w niniejszej sprawie nie zostało dokonane. Podkreślić przy tym trzeba, że - jak wskazał sąd pierwszej instancji - odległość od terenu otwartej strefy aktywności lokalnej (OSA) zmierzono od granicy tej strefy, tj. krawędzi deptaka i była ona niewystarczająca, gdyż wynosiła tylko 46,10 m - zamiast wymaganych 50 m. Jest oczywiste i nie wymaga dokonywania szczególnych zabiegów interpretacyjnych, że w przypadku obszaru otwartego - nieogrodzonego i wyodrębnionego jedynie w płaszczyźnie terenu - tylko w opisany wyżej sposób można było dokonać pomiaru odległości. W takim przypadku nie występuje bowiem jakakolwiek realna bariera w dostępie do danego obszaru, zaś określenie wejścia na taki teren - o ile jest w ogóle przewidziane - wiąże się z umownością takiego zabiegu, co prowadzi do wniosku, że wynikające z istnienia takiego "wejścia" ograniczenie w dostępie do tego obszaru ma wówczas charakter iluzoryczny. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.