II GSK 3347/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2563/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2563/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015r. w przedmiocie kary pieniężnej. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją GITD utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015r., na mocy której nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 15.000,00 zł za przejazd pojazdem o masie całkowitej 42,63 tony i nacisku na pojedyńczą oś napędową pojazdu 12,17 ton, bez zezwolenia kategorii VII, co stanowi przekroczenie tej masy o 2,63 tony (dopuszczalna dmc 40 ton) i nacisku na oś o 2,17 ton (dopuszczany nacisk 10 ton). Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła skarżąca kasacyjnie, zarzucając w niej, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018r. poz. 1302), zwanej p.p.s.a., naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r. poz. 1137.), zwanej p.r.d., poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca co najmniej godziła się na przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca nie godziła się, jak też nie miała wpływu na powstanie naruszenia w postaci takiego pojazdu; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd dokonanych przez organ naruszeń przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 15 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy własnego postępowania dowodowego; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego postępowania dowodowego; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powołana regulacja dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania. Natomiast zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303). Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności działania w tej mierze, bowiem dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby stwierdzić czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 694/06, LEX nr 338509 i z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, LEX nr 212145). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze względu na zagadnienie prawnego związane z przestrzeganiem przez Rzeczpospolitą Polską prawa unijnego w zakresie zobowiązań ciążących na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy nr 96/53/WE w zw. z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy. W tej kwestii do Komisji Europejskiej wpłynęła skarga przedstawicieli Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Drogowego (OZPTD), wniesiona w analogicznej – jak rozpoznawana – sprawie, dotyczącej nakładania na przewoźników kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi napędowej samochodu ciężarowego. W związku z powyższym w dniu 10 marca 2017r. Komisja Europejska wniosła przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa C-127/17), domagając się stwierdzenia, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń na korzystanie z niektórych dróg publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 3 i 7 dyrektywy nr 96/53 w zw. z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Według Komisji Europejskiej polskie ograniczenia prawne dyskryminują przewoźników w stosunku do podmiotów wykonujących przewóz towarów w innych krajach Unii Europejskiej, gdyż Rzeczpospolita Polska powinna od 1 stycznia 2011r. bezwzględnie przestrzegać przepisów dyrektywy nr 96/53/WE w ramach całej sieci dróg. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy dopuszczalny nacisk na każdą oś napędową wynosi 11,5 t i w związku z tym norma przewidziana w ustawie Prawo o ruchu drogowym powinna być interpretowana w duchu dyrektywy. W toku postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w dniu 19 września 2018r. do sprawy C-127/17 została przedłożona opinia Rzecznika Generalnego, że skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest zasadna. Rzecznik Generalny wskazał m.in., że: "skarga ta ma szczególne znaczenie ze względu, po pierwsze, na jej nowatorski charakter, podczas gdy dyrektywa 96/53 obowiązuje od ponad dwudziestu lat, i po drugie, na interesy gospodarcze, jakie wchodzą w grę w związku z obowiązkiem przestrzegania norm zharmonizowanych w Unii Europejskiej od 1985r., zmierzającym do ułatwienia ruchu drogowego między państwami członkowskimi w kontekście szybkiego rozwoju transportu drogowego towarów w Europie. Zasadnicze znaczenie dla rozwoju handlu międzynarodowego i krajowego ma bowiem to, aby towary mogły być przewożone szybko, bezpiecznie i po kontrolowanych kosztach, szczególnie ze względu na niektóre praktyki gospodarcze, w tym offshoring. Tak więc wskazana jest szczególna czujność co do podstawy ograniczeń, jakim podlegają przewoźnicy, ponieważ nie powinny one utrudniać osiągnięcia europejskich celów, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i konkurencji". Zdaniem Rzecznika Generalnego, dostęp do całej sieci dróg w Polsce jest ograniczony w warunkach sprzecznych z zasadą ustanowioną w art. 3 dyrektywy nr 96/53, gdyż istnieją wątpliwości co do konkretnego uzasadnienia ograniczeń ruchu na drogach wyznaczonych przez ministra transportu, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jeżeli można je znieść poprzez uzyskanie ogólnego zezwolenia, odpłatnego, zastrzeżonego dla ładunków niepodzielnych na drogach najbardziej uczęszczanych i ograniczonego wyłącznie pod względem okresu obowiązywania, a zatem bez związku ze stopniem uszkodzenia dróg ani z potrzebami finansowymi, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska w celu uzasadnienia właściwości systemu. Innymi słowy, albo dana droga może przyjąć przejazdy, których liczba nie jest kontrolowana, przez okres mogący wynosić od jednego do 24 miesięcy, albo droga ta nie jest dostosowana do ruchu, a w takim przypadku opłata za zezwolenie, której kwota jest niewielka, nie jest w stanie temu zaradzić. W ocenie Rzecznika Generalnego, ograniczając ruch pojazdów silnikowych, których nacisk osi napędowej wynosi 11,5 tony, do dróg stanowiących część transeuropejskiej sieci transportowej i do niektórych innych dróg krajowych oraz poddając ruch tych pojazdów na innych drogach publicznych systemowi specjalnych zezwoleń, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 3 i 7 dyrektywy nr 96/53 łącznie. Mając na względzie powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależeć będzie od wyniku postępowania przed TSUE w sprawie C-127/17. Skoro bowiem w tej sprawie realizowany był przejazd pojazdem o nacisku pojedynczej osi napędowej wynoszącej 12,17 ton po drodze o dopuszczalnym nacisku tej osi 10 ton, to zakwestionowanie krajowej regulacji wprowadzającej ograniczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton będzie rzutowało na wysokość wymierzonej skarżącej kasacyjnie kary pieniężnej. Na gruncie mającego zastosowanie przepisu art. 140aa ust. 1 pkt 3 p.r.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się bowiem w wysokości: za brak zezwolenia kategorii VII: a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%, b) 2.000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, c) 15.000 zł - w pozostałych przypadkach. Wysokość kary pieniężnej jest zatem uzależniona od wielkości stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnego dla danej drogi nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu. Różnica między stwierdzonym naciskiem a dopuszczalnym ulegnie bowiem w tej sprawie znacznemu obniżeniu. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił zawiesić niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE sprawy oznaczonej sygnaturą akt C-127/17.