II GSK 333/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 813/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 28 listopada 2022 r. nr LXXI/899/22 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 813/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 28 listopada 2022 r. nr LXXI/899/22 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego parkowanie, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Rada Miejska w B. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. 2022 poz. 988, dalej: "u.p.r.d.") tym samym niezastosowanie art. 151 p.p.s.a., co stanowiło konsekwencję uznania przez sąd pierwszej instancji, że organ nie wykazał zasadności ustalenia wysokości opłat oraz kosztów za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego parkowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ustawa nie precyzuje sposobu dokonania obliczeń dotyczących ustalenia wysokości opłaty oraz uzasadnienie motywów działania Rady Miejskiej w B. i zasadność ustalenia opłat i kosztów na poziomie wynikającym z treści uchwały zostały zawarte w odpowiedzi na skargę prokuratora; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1. 130a ust. 6 u.p.r.d. przez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że z przepisu tego wynika obowiązek wykazania w uzasadnieniu do projektu uchwały, że organ rozważył wszystkie wymienione w przepisie przesłanki oraz merytoryczne powody podjęcia aktu przez organ gminy, podczas gdy z przepisu tego wynika obowiązek "wzięcia pod uwagę" określonych okoliczności, a nie ich wykazania w uzasadnieniu projektu; 2. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na jego błędnym zastosowaniu i stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiło najwyżej nieistotne naruszenie prawa. Odpowiadając na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w B. wniósł o jej oddalenie oraz oddalenie żądania zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 28 listopada 2022 r. nr LXXI/899/22 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego parkowanie stwierdził nieważność tej uchwały w całości, albowiem - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a to wobec deficytów jej uzasadnienia w relacji do przedmiotu regulacji wyznaczonego dyrektywami określonymi w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., brak również jakiejkolwiek argumentacji, która mogłaby wykazać zasadność ustalenia opłat i kosztów na poziomie wynikającym z treści uchwały. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani argumentacja prezentowana przez radę miasta w odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego w B., ani też argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie może być uznana za dostatecznie wyjaśniającą intencje jej działania w omawianym zakresie, w tym zwłaszcza w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 130a ust. 6 u.p.r.d., z którego wynika, że ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a (których wysokość nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a), rada powiatu jest zobowiązana uwzględniać po pierwsze, konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, zaś pod drugie, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W tej mierze, nie może być bowiem uznane za wystarczające ograniczenie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do zabiegu polegającego do przywoływaniu szeregu judykatów sądowych, albowiem nie dość, że nie wyjaśnia dostatecznie ich adekwatności, a co za tym idzie przydatności w rozpatrywanej sprawie, to przede wszystkim pomija wszystkie okoliczności towarzyszące ich podjęciu. W tym zwłaszcza okoliczności, które wobec deficytów uzasadnienia tychże zaskarżonych uchwał stanowiły jednak podstawę wnioskowania o skutecznym sanowaniu tych deficytów na kolejnych etapach postępowania sądowoadministracyjnego, a to w związku przedstawieniem stosownej argumentacji osadzonej na gruncie przedstawianych materiałów i dowodów źródłowych, których walor, a co za tym idzie miarodajność, umożliwiały zrekonstruowanie motywów działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz formułowanie ocen odnośnie do zgodności z prawem tego działania (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 963/19, z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 939/19). Jakkolwiek orzecznictwo w kategoryczny sposób nie wyklucza możliwości sanowania deficytów uzasadnienia aktu prawa miejscowego na kolejnych etapach postępowania sądowoadministracyjnego (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1141/19; 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 371/19; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 462/20) - to jednak podkreślić należy, że jest to możliwe o tyle, o ile w relacji do materii regulowanej zaskarżonym aktem prawa miejscowego oraz rodzaju i skali deficytów jego uzasadnienia stanowi miarodajną podstawę zrekonstruowanie motywów działania lokalnego prawodawcy, a tym samym przeprowadzenie oceny odnośnie do jego zgodności z prawem. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie z odpowiedzi na skargę nie wynika argumentacja, która mogłaby wykazać zasadność ustalenia opłat i kosztów na poziomie wynikającym z treści uchwały. W odpowiedzi na skargę przyznano, że nie zwrócono się do podmiotów zewnętrznych z zapytaniem dotyczących kosztów usunięcia pojazdów powyżej dmc 3500 kg, ponieważ uprawnione służby nie wydały ani jednej dyspozycji usunięcia z dróg publicznych pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3500 kg od 2019 r. Z materiałów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby w procesie opracowywania jej treści pojawiła się jakakolwiek kalkulacja kosztów usunięcia pojazdów. Istotne jest, że załącznik do uchwały zawiera siedem rodzajów pojazdów a pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t to tylko jeden z nich. W uzasadnieniu uchwały nie wykazano zasadności ustalenia opłat i kosztów na poziomie wynikającym z treści uchwały, a z materiałów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika aby w procesie opracowania treści uchwały dokonywano kalkulacji kosztów usunięcia i parkowania pojazdów. Nie można zatem ustalić czym w istocie kierowała się Rada Miejska w B. przyjmując stawki opłat w uchwale z dnia 28 listopada 2022 r. za usuwanie i pakowanie pojazdów, organ nie wykazał aby przeprowadził rzetelna i pełną kalkulacje kosztów usuwania i pakowania pojazdów na terenie miasta B., nie wykazano nadto, czy przyjęte stawki rzeczywiści przyczyniły się do sprawnej realizacji zadania o których mowa w art. 130a ust. 1-2 u.p.r.d. Przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumienie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. zakłada potrzebę kształtowania w podejmowanej uchwale kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu na takim poziomie, aby nie były one - co istotne - znacznie wyższe niż przyjęte w umowie stawki, a równocześnie nie wyższe niż maksymalne stawki określone w obwieszczeniu Ministra Finansów w sprawie ogłoszenia obowiązujących maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżony, co prowadzi do wniosku, że rada powiatu jest zobowiązana wykazać, że całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 939/19). Nie sposób jest pominąć tej okoliczności, że stawka określona w uchwale, a dotycząca kwoty za usunięcie pojazdu o dmc do 3,5 t znacznie przewyższa kwotę wynikającą z zawartej umowy cywilnoprawnej z dnia 9 grudnia 2022 r. z przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą F. Ponadto, zgodnie z ww. umową odholowane pojazdy parkowane są na parkingu miejskim, stanowiącym własność Gminy B.. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła jednakże wyliczeń, z których wynikałoby, jakie ponosi koszty w związku z parkowaniem pojazdów i w jaki sposób opłaty za parkowanie przyczyniają się do sprawnej realizacji zadań. Tym samym Rada Miasta nie wyjaśniła motywów swojego działania w omawianym zakresie, w sposób w jaki należałoby tego oczekiwać, albowiem nie przedstawiła żadnego stosownego uzasadnienia również w odniesieniu do wskazanej kwestii (zob. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2043/18). W świetle przedstawionych argumentów, za nieusprawiedliwiony należało więc również uznać zarzut z pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest również bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Powyższy przepis nie był stosowany przez Sąd I instancji, ani nie stanowił przedmiotu dokonanej przezeń wykładni, w konsekwencji nie mógł zostać naruszony. Sąd I instancji nie miał podstaw by kontrolować legalność zaskarżonej uchwały w kontekście przepisów, które nie miały zastosowania w sprawie. Przedmiotem kontroli WSA w Gliwicach w tym postępowaniu nie była kontrola rozstrzygnięcie nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.