II GSK 3269/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 295/15 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. H. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 295/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K. H. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że K. H. złożył w biurze powiatowym ARiMR w G. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, deklarując realizację pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne o łącznej powierzchni 44,65 ha. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2010, z tytułu realizacji następujących wariantów: wariant 2.1 za powierzchnię 34,85 ha, wariant 2.2 za powierzchnię 9,80 ha, tj. za łączną powierzchnię 44,65 ha. W dniu [...] maja 2011 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Po jego rozpatrzeniu, Kierownik Biura Powiatowego decyzją z dnia [...] października 2013 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za 2011 r. w pomniejszonej wysokości z tytułu realizacji wariantu 2.1 - za powierzchnię 31,13 ha, wariantu 2.2 za powierzchnię 9,80 ha oraz wariantu 2.9 za powierzchnię 0,50 ha, tj. za łączną powierzchnię 41,43 ha. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., działając m.in. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), ustalił K. H. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za 2010 r. w wysokości 2518,36 zł. Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ podał, że kwestia błędów formalnych we wniosku oraz wyników z kontroli na miejscu i kontroli jednostki certyfikującej podnoszona przez stronę została rozpatrzona w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności rolnośrodowiskowej, które zostało zakończone prawomocnymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2011 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2010 i z dnia [...] października 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2011. Organ odwoławczy uznał, że jest związany ustaleniami dokonanymi w powyższych decyzjach i w toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest zobowiązany do rozpatrywania na nowo kwestii podlegających postępowaniu o przyznaniu płatności. Organ podkreślił, że w dniu wydawania decyzji Kierownik Biura Powiatowego nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że producent rolny zaprzestanie w 2011 r. realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego na części powierzchni działek rolnych objętych wariantem 2.1 na skutek zmniejszenia powierzchni zobowiązania. Tym samym, kwota płatności jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. K. H. wniósł skargę na powyższą decyzję, podnosząc, że organ powinien wskazać, na jakich działkach strona nie dotrzymała zobowiązań, czym się to objawiało i jakimi dowodami potwierdza taką okoliczność, a jakich dowodów nie brał pod uwagę oraz z jakiego powodu. Strona domyśla się, że organ tezę o niedotrzymaniu zobowiązań wysnuł na podstawie błędnie wypełnionego wniosku za 2011 r., w którym strona wnioskowała o mniejszą płatność, niż w danym roku mogła wnioskować. Skarżący podkreślił, że w 2010 r. podpisał zobowiązanie do utrzymania 44,65 ha powierzchni działek rolnych i tego zobowiązania dotrzymał w okresie pięcioletnim. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu w kwestii określenia nienależnie pobranej pomocy i kwoty do zwrotu, organy trafnie i zasadnie odwołały się do decyzji ostatecznych dotyczących przyznania płatności rolnośrodowiskowej za lata 2010 i 2011, przyjmując ich ustalenia jako element stanu faktycznego, uzasadniającego przyjęcie, że rolnik nie realizował zgodnie ze zobowiązaniem warunków pomocy w ramach programu rolnośrodowiskowego. Decyzje dotyczące przyznania płatności rolnośrodowiskowej w poszczególnych latach i przyjęte w nich ustalenia faktyczne oraz przesłanki i podstawy prawne zmniejszenia lub odmowy pomocy, dawały zatem pełne podstawy do przyjęcia w zaskarżonej decyzji, że istniały przesłanki do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Sąd I instancji zauważył, że uzasadniając różnicę w powierzchni, skarżący powołuje się na błąd przy wypełnieniu wniosku w 2011 r., który spowodował – wbrew faktycznym okolicznościom uprawy na tej powierzchni – podanie we wniosku mniejszej powierzchni niż ta, która została zadeklarowana we wniosku na 2010 r. Ta argumentacja nie czyni jednak, w ocenie Sądu I instancji, zasadnym zarzutu wydania decyzji z naruszeniem prawa. K. H. złożył od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 295/15 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomoc przyznana skarżącemu została pobrana nienależnie i podlega zwrotowi, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie; - art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie wykonywał operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie; - § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż zobowiązanie rolnośrodowiskowe było realizowane na obszarze o powierzchni co najmniej odpowiadającej tej wynikającej ze zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżącego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie została wydana z naruszeniem art. 77 oraz 80 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu braku podstawy prawnej, a także (niewyjaśnienie) nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej powstaje de facto gdy rolnik fizycznie zmniejsza powierzchnię upraw, na której powinien realizować 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W ocenie skarżącego obowiązek prowadzenia działalności rolniczej w ramach pakietu 2 na łącznej powierzchni 44,65 ha był przez niego przestrzegany i nigdy nie dopuścił się on zmniejszania obszaru upraw, skutkujących możliwością zwrotu przyznanej pomocy. Zdaniem Skarżącego, interpretacja przepisów art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. utożsamiająca powierzchnię upraw z powierzchnią wskazaną we wniosku o przyznanie płatności lub powierzchnią upraw, do których przyznano płatność, jest całkowicie błędna i sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisów. Możliwe jest bowiem wypełnienie zobowiązania rolnośrodowiskowego zarówno w przypadku złożenia wniosku o przyznanie płatności do mniejszej powierzchni upraw jak i też wydania decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Skarżący wyjaśnił, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2011 r. jedynie omyłkowo wskazał mniejsze powierzchnie działek. Faktyczna powierzchnia upraw realizowana przez niego metodą ekologiczną nie uległa zmniejszeniu. Podstawą do przyjęcia do wypłaty pomocy do powierzchni 41,43 ha nie był zatem fakt stwierdzenia przez organ mniejszej powierzchni upraw, a jedynie przepis, który zobowiązywał organ do przyznania płatności do powierzchni zadeklarowanej we wniosku w przypadku, gdy powierzchnia faktycznie uprawiana jest większa. Skarżący podkreślił, że organy nie wyjaśniły, na jakiej podstawie ustaliły fakt zmniejszenia powierzchni upraw (w oparciu o jakie dowody) oraz dlaczego odmówiły wiary dokumentom z kontroli będących w ich posiadaniu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ramach zarzutów procesowych wnoszący skargę kasacyjną kwestionował przede wszystkim błędną ocenę Sądu dotyczącą ustaleń faktycznych organu polegających na przyjęciu, że zmniejszył on powierzchnię upraw w stosunku do powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności za 2010 r. Te zarzuty nie są uzasadnione ponieważ fakt zmniejszenia obszaru gruntów, na którym wnoszący skargę kasacyjną powinien realizować przyjęte na siebie 5 – letnie zobowiązania rolnośrodowiskowe został potwierdzony ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z [...] października 2013 r. o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości za 2011 r. W tej decyzji ustalono, że obszar gruntów kwalifikujących się do płatności wynosi łącznie 41,43 ha. Natomiast wnioskujący o płatności rolnośrodowiskowe w 2010 r. przyjął zobowiązanie do realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego, deklarując łączną powierzchnię upraw rolniczych 44,65 ha. Ta różnica stanowi podstawę decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne wykazanie, że wnoszący skargę kasacyjną faktycznie zmniejszył powierzchnię upraw w stosunku do deklarowanej we wniosku o płatności złożonym w 2010 r. dotyczą więc w istocie decyzji z [...] października 2013 r. Ustalenia w niej zawarte były wiążące dla organu rozstrzygającego o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. W związku z tym nie ma również podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca błędną ich wykładnię. Z uzasadnienia tych zarzutów wynika jednakże, że tą też drogą kwestionuje ustalenia organów, że zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązania rolnośrodowiskowe. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).