II GSK 318/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 986/17 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 19 września 2017 r. nr PR.543.50.2017 Ldz.29913/09/2017/GB w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 986/17, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. L. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 19 września 2017 r. w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wywiódł A. L. zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie w całości skargi A. L. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 19 września 2017 r., PR.543.50.2017, podczas gdy zasadne było uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 19 września 2017 r., PR.543.50.2017 oraz poprzedzającej decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie z dnia 26 lipca 2017 r., znak: KR0.543.10.2016.SZ, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik spraw, a polegającego na zaniechaniu zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i nieprzeprowadzeniu wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. 2. prawa materialnego, tj. naruszenie: - art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż koncesja na wydobycie kopalin wymagana jest również w przypadku, w którym wydobycie nie jest wykonywane w ramach działalności gospodarczej; - art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy poprzez pojęcie, że skarżący wydobywał kopalinę, podczas gdy faktycznie wykonywał roboty budowlane polegające na niwelacji terenu na działce nr [...]; - art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 3 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że zasadnym pozostaje przypisanie skarżącemu odpowiedzialności za nielegalne wydobywanie kopalin w celach zarobkowych, w sytuacji w której skarżący dokonywał jedynie niwelacji terenu na działce nr [...]. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w jej podstawach zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. "poprzez oddalenie w całości skargi (...) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (...), podczas gdy zasadne było uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego" należy zauważyć, iż sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł być uznany za uzasadniony. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 p.p.s.a., czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ, to nie można Sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 19 września 2017 r., PR.543.50.2017 oraz poprzedzającej decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie z dnia 26 lipca 2017 r., znak: KRO.543.10.2016.SZ, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik spraw, a polegającego na zaniechaniu zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i nieprzeprowadzeniu wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przyjmuje się, że na podstawie tego przepisu, po zaistnieniu określonych okoliczności sąd pierwszej instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich postępowań (oraz rozstrzygnięć w nich wydanych) w granicach danej sprawy, bez względu na to, w jakim trybie to postępowanie się toczy. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach sprawy. Jednocześnie warunkiem koniecznym skorzystania przez sąd z uprawnień określonych w art. 135 p.p.s.a. jest ustalenie, że stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy jest niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony, stosowanie przez sąd art. 135 p.p.s.a. będzie wyłączone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 591/09). Przekładając powyższe uwagi na rozpoznawaną sprawę podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego wskazał omawiany przepis jako naruszony przez WSA i z jakiej przyczyny miał on zastosowanie w sprawie, tj. dlaczego ewentualne usunięcie z obrotu prawnego poprzedzającej zaskarżoną decyzję Prezesa WUG – decyzji, było niezbędne do końcowego załatwienia rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w świetle aktualnych uprawnień orzeczniczych organu drugiej instancji na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że art. 135 p.p.s.a. nie może być podstawą do kwestionowania rozstrzygnięcia sądu odnośnie do zaskarżonej decyzji odwoławczej, jednocześnie art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w przypadku oddalenia skargi, a taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Dlatego też, uwzględniając zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami i zarzutami skargi kasacyjnej oraz brak możliwości samodzielnego doprecyzowania przez ten Sąd postawionych przez stronę zarzutów, omawiany zarzut oparty na naruszeniu art. 135 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że organy rozpoznające sprawę dysponowały fachowymi pracownikami, bowiem wśród pracowników organów prowadzących niniejsze postępowanie byli specjaliści z dziedziny miernictwa górniczego i geologii, którym w tej sprawie powierzono ustalenie charakteru prac, rodzaju kruszywa oraz wykonanie pomiarów. Zgromadzony materiał dowodowy był zatem kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, co wynika z zeznań świadków, zdjęć satelitarnych i pomiarów wykonanych na miejscu. Twierdzenia kasatora, że celem prac nie było wydobywanie kopaliny, lecz niwelacja terenu nie mają żadnego w sprawie znaczenia. Wynika to z jednoznacznie z przepisów prawa geologicznego i górniczego, które nie uzależniają obowiązku nałożenia opłaty od celu prowadzenia działalności górniczej lub sposobu wykorzystania kopaliny (np. sprzedaż kopaliny czy niwelacji terenu), ale istotny jest jedynie fakt prowadzenia wydobycia bez koncesji, gdy było wykonywane w warunkach, w których jest wymagana. Trafnie uznał zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji, że taki stan faktyczny ma miejsce w niniejszej sprawie - z akt sprawy wynika bowiem, że kopalina została wydobyta i to w znacznej ilości. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że powoływanie biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność celu prac ziemnych było zbędne. W tym kontekście należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela przyjęte w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, że "zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Do wydobycia kopaliny dochodzi więc z momentem jej odłączenia od złoża. Niwelacja terenu, na którą to okoliczność wskazuje skarżący kasacyjnie, nie ma wpływu na ocenę skutków wydobycia kopaliny bez zezwolenia, w zakresie ustalenia opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r. II GSK 1826/18 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2855/17). Odnosząc się do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodać do tego można także, że odwołanie się w definicji złoża kopaliny (w art. 6 pkt 19 ustawy Prawo geologiczne i górnicze) do korzyści gospodarczej, którą może przynieść jego wydobywanie, jest korzyścią potencjalną ("może przynieść") i nie ogranicza się tylko do sprzedaży – korzyść gospodarcza może być osiągnięta również innymi sposobami. W tej sytuacji, nie mogą być także uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej. Po pierwsze niezasadny jest zarzut naruszenia art. 21 ust. 5 p.g.g poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż koncesja na wydobycie kopalin wymagana jest również w przypadku, w którym wydobycie nie jest wykonywane w ramach działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi jedynie, że koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni. Jak to trafnie zaznacza się w nauce prawa jego znaczenie ogranicza się wyłącznie do podkreślenia, że określona ustawą p.g.g. działalność podlegająca koncesjonowaniu odnosi się do wskazanej nią przestrzeni (A. Lipiński, "Konkurencyjne" postępowania koncesyjne dotyczące działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym, PUG 2014, nr 2, s. 2-8). Dyrektywa art. 21 ust. 1 pkt p.g.g. jest jasna - nie ulega wątpliwości, że na wydobywanie kopaliny ze złóż (a nie na jej sprzedaż, czy zagospodarowywanie w ramach działalności gospodarczej) wymagana jest koncesja. Jej brak pociąga zaś za sobą sankcję (opłatę podwyższoną), ustalaną w konstytutywnej decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 140 ust. 1 p.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Jednocześnie, nie ulega wątpliwości to, że Skarżący kasacyjnie nie spełniał warunków przewidzianych w art. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, skutkujących wyłączeniem stosowania przepisów tego aktu prawnego. Po raz kolejny podkreślić należy, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. kopaliną wydobytą jest bowiem całość kopaliny odłączonej od złoża. Do wydobycia opaliny dochodzi więc z momentem jej odłączenia od złoża. Ewentualna późniejsza niwelacja terenu faktu tego nie zmienia i nie ma wpływu na ocenę skutków wydobycia kopaliny bez zezwolenia w zakresie ustalenia opłaty. Dodatkowo trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że z reguły niwelacja ma na celu wyrównanie terenu, a więc trudno uznać za prace niwelacyjne roboty, w wyniku których powstało (jak w niniejszej sprawie) na nieruchomości wyrobisko o długości 30 m i głębokości 15 m. Ponieważ zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, który nie został skutecznie podważony, skarżący nie posiadając koncesji dokonał na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości T. gm. S., województwo [...] wydobycia kopaliny organy nadzoru górniczego zasadnie orzekły o ustaleniu skarżącemu opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji. Zatem zarzuty naruszenia przepisów art. art 140 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 3, a także art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 5 p.g.g. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Z tych wszystkich przyczyn skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Prezesa WUG o obciążenie Skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego, ponieważ organ nie wykazał poniesienia takich kosztów (w szczególności odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana przez osobę działającą z upoważnienia piastuna organu, a nie przez pełnomocnika).