II GSK 3177/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 228/15 w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 228/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi L. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] lipca 2014 r. w miejscowości T., na drodze krajowej nr [...], przeprowadzono kontrolę pojazdu [...] wraz z naczepą, którym kierował R. T. Zespołem pojazdów wykonywano krajowy transport drogowy na rzecz przedsiębiorcy L. N. W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że do urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe zostało podłączone dodatkowe, niedozwolone urządzenie, umożliwiające zdalne sterowanie pracą tachografu cyfrowego za pomocą włącznika/wyłącznika. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., działając na podstawie art. 92a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.), nałożył na L. N. karę pieniężną w łącznej wysokości 6.000 zł za dwa naruszenia określone w lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji) oraz 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. (nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi). Organ podkreślił, że fakt podłączenia niedozwolonego urządzenia nie pozwala uznać, iż zainstalowany w pojeździe tachograf cyfrowy posiada wymaganą, ważną legalizację. W ocenie organu, w sprawie doszło również do naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, bowiem kierowca prowadząc pojazd w dniu [...] lipca 2014 r. zakłócił pracę urządzenia rejestrującego poprzez wciśnięcie na pilocie przycisku w taki sposób, że zamiast "jazdy" urządzenie to rejestrowało odpoczynek. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że do opisanego w protokole naruszenia - lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. w ogóle nie doszło, ponieważ tachograf miał aktualne badania techniczne, zaś potwierdzony fakt podłączenia niedozwolonego, dodatkowego urządzenia nie może skutkować uznaniem przez organ, że zamontowany tachograf nie posiada ważnej legalizacji. Ponadto, zdaniem strony, doszło do jej ukarania dwukrotnie za to samo naruszenie. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc, że kierowca, prowadząc pojazd w dniu [...] lipca 2014 r., zakłócił pracę urządzenia rejestrującego, co spowodowało, że w trakcie jazdy pojazdu tachograf rejestrował odpoczynek kierowcy. Potwierdza to prawidłowość ustaleń organu I instancji, skutkujących nałożeniem kary pieniężnej za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Odnosząc się z kolei do stwierdzonego naruszenia lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku stosowania przez kierowcę niedozwolonego urządzenia w postaci wyłącznika sterowanego pilotem urządzenie rejestrujące utraciło cechy legalizacji. W związku z powyższym kierowca zobligowany jest do wykonania ponownego badania kontrolnego w celu sprawdzenia, czy urządzenie w wyniku stosowania magnesu poprawnie rejestruje dane dotyczące ruchu pojazdu oraz czasu pracy kierowcy. W konsekwencji, wydane dla kontrolowanego pojazdu zaświadczenie o przeglądzie tachografu na skutek nieuprawnionej ingerencji w prawidłową pracę tachografu pozostaje nieaktualne. Zdaniem organu, naruszenie z lp. 6.1.4 załącznika nr 3 pozostaje niezależne od naruszenia z lp. 6.2.1. i z tego względu może stanowić podstawę do nałożenia odrębnej kary pieniężnej. W szczególności pomiędzy tymi naruszeniami nie zachodzi żaden stosunek uzasadniający zastosowanie tzw. reguł wyłączających wielość ocen, tj. zasady specjalności, konsumpcji i subsydiarności. Brak jest także między stwierdzeniem naruszenia przepisu lp. 6.2.1., a przepisu lp. 6.1.4. załącznika nr 3 u.t.d. pomijalnego zbiegu przepisów. L. N. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na przypisanie skarżącej naruszenia wymienionego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., które odnosi się do naruszeń dotyczących "wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w działanie urządzenia rejestrującego" (lp. 6.2.). Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska organu o zaktualizowaniu się przesłanek pozwalających na przypisanie skarżącej naruszenia odnoszącego się do "zasad i warunków wyposażenia pojazdu w urządzenie rejestrujące (tachograf)" - lp. 6.1. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. naruszenia wymienionego w lp. 6.1.4. Zdaniem Sądu I instancji, przedsiębiorca wypełnił obowiązek wyposażenia pojazdu w cyfrowe urządzenie rejestrujące posiadające aktualne badania techniczne. Inną natomiast rzeczą jest podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia dodatkowego i wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tego urządzenia rejestrującego, co należy zakwalifikować jako naruszenie przewidziane w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Oba naruszenia stanowią odrębne podstawy odpowiedzialności. W rozpoznawanej sprawie byt naruszenia, o którym mowa w lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d., niewątpliwie zależy od popełnienia naruszenia wymienionego w lp. 6.2.1. tego załącznika. Nie ma więc charakteru niezależnego i z tego powodu nie może stanowić podstawy do nałożenia odrębnej kary pieniężnej. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, doszło do nieuprawnionego, podwójnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył od wyroku WSA w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 228/15 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 4 pkt 22 lit. a i art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d., a także lp. 6.1.4. oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wyłączną przyczyną sankcjonowania przez organ naruszenia określonego pod lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d,, polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące (tachograf) bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji, jest wystąpienie stanu faktycznego wyczerpującego znamiona naruszenia opisanego pod lp. 6.2.1. tego załącznika, czyli nierejestrowania za pomocą ww. tachografu na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, podczas gdy naruszenia te wynikają z całkowicie odmiennych zdarzeń faktycznych, albowiem przyczyną utraty przez przedmiotowe urządzenie ważności prawnej kontroli technicznej i konieczności wykonania ponownego sprawdzenia okresowego i kalibracji przyrządu, jest sam fakt fizycznej ingerencji w tachograf i zamontowania w nim niedozwolonego urządzenia dodatkowego, a które to zdarzenie wyczerpuje hipotezę naruszenia określonego pod lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d., lecz w żadnym razie nie stanowi jeszcze naruszenia przewidzianego pod lp. 6.2.1. tego załącznika, którego znamiona wypełnia dopiero użycie (włączenie) niedozwolonego urządzenia zamontowanego w tachografie i spowodowanie tym samym nierejestrowania przez tachograf wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, wobec czego naruszenia te wynikają z dwóch odmiennych stanów faktycznych, przy czym wystąpienie każdego z nich jest zupełnie niezależne od siebie i stanowi naruszenie różnych norm prawa materialnego, a to przepisów art. 4, art. 5, art. 12, art. 13 i art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. EWG L 370 z 31.12.1985) wraz z przepisami załącznika IB do tego rozporządzenia. Z ostrożności procesowej organ zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 4, art. 5, art. 12, art. 13, art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 wraz z przepisami załącznika IB do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dopiero popełnienie naruszenia zdefiniowanego pod lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. powoduje, że tracą ważność aktualne badania techniczne tachografu i tylko wówczas powinien on przejść ponowne badania kontrolne i kalibrację, podczas gdy z przepisów tych jednoznacznie wynika, że jakakolwiek ingerencja w jego strukturę objętą prawną kontrolą metrologiczną, jak np. podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia dodatkowego, już samo w sobie powoduje, że następuje utrata ważności badań tego przyrządu kontrolno-pomiarowego, powinien on zostać poddany naprawie i następnie przejść ponowne sprawdzenie okresowe i kalibrację, a niedopełnienie tych obowiązków skutkuje naruszeniem sprecyzowanym pod lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. i podlega na mocy art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 karze pieniężnej, bez względu na to czy ingerencja w tachograf prowadziła do likwidacji lub fałszowania danych rejestrowanych przez to urządzenie, a więc czy podłączone do tachografu niedozwolone urządzenie dodatkowe zostało użyte, czy też nie, natomiast przepisy prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 8 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 zakazują ponadto także jakiejkolwiek formy fałszowania danych rejestrowanych przez urządzenie lub manipulowania tachografem, które mogłoby spowodować sfałszowanie tych danych, a więc całkowicie odrębnie zabraniają również jakiejkolwiek formy niedozwolonego wpływu na prawidłowe funkcjonowanie tachografu, np. poprzez nierejestrowanie danych dotyczących prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, które to działanie podlega całkowicie odrębnej sankcji przewidzianej pod lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.; 2. art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. oraz przepisów lp. 6.1.4. i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do tej ustawy w związku z przepisami art. 4, art. 12, art. 13, art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 wraz z przepisami załącznika IB do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że dopuszczenie się naruszeń określonych pod lp. 6.1.4. i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. jest wynikiem tożsamego stanu faktycznego i stanowi naruszenie tych samych norm prawa materialnego, a w konsekwencji, że popełnienie jednego z nich stanowi w istocie przyczynę wystąpienia drugiego z naruszeń i sankcjonowanego już uprzednio stanu faktycznego, podczas gdy z przywołanych norm prawnych wynika jednoznacznie, że samo tylko podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia dodatkowego, powoduje wyłącznie wystąpienie naruszenia penalizowanego zgodnie z lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d., gdyż powoduje ono utratę przez tachograf ważności badań technicznych, konieczność jego naprawy przez uprawnionego serwisanta, a następnie poddanie urządzenia ponownemu sprawdzeniu okresowemu i kalibracji, zaś wystąpienie naruszenia określonego pod lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., uzależnione jest dopiero od użycia przez kierującego pojazdem zamontowanego w tachografie niedozwolonego urządzenia dodatkowego, którego skutkiem musi być wykazane sfałszowanie danych zarejestrowanych przez tachograf lub takie manipulowanie tym urządzeniem, które tego rodzaju fałszerstwo mogłoby spowodować, a zatem dopiero poczynienie ustaleń faktycznych w tym zakresie powoduje, że oprócz naruszenia wynikającego z lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d., w sprawie doszło także do naruszenia penalizowanego pod lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.; 3. art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 6.1.4. i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że nie nakłada się kary pieniężnej za każde naruszenie w sytuacji gdy, jak stwierdził Sąd I instancji, naruszenia te nie mają charakteru samodzielnego, w tym sensie, że popełnienie każdego z nich nie zależy od stwierdzenia popełnienia innego naruszenia, podczas gdy ustawodawca takiego ograniczenia na gruncie unormowań ustawy o transporcie drogowym, w ogóle nie przewidział, a zatem przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia nie ma charakteru wykładni celowościowej czy systemowej, lecz ma cechy wykładni prawotwórczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że naruszenie polegające na samej tylko ingerencji w tachograf i podłączenie do niego niedozwolonego urządzenia nie stanowiło podstawy do nałożenia sankcji z tytułu naruszenia opisanego pod lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Dopiero użycie tego niedozwolonego przyrządu, jego uruchomienie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, które powoduje manipulowanie danymi rejestrowanymi przez tachograf i nierejestrowanie informacji na temat prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi, skutkuje powstaniem naruszenia zdefiniowanego pod lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., niezależnie od faktu uprzedniego stwierdzenia naruszenia z lp. 6.1.4. I odwrotnie, wbrew założeniom poczynionym przez Sąd I instancji, sam fakt nierejestrowania za pomocą tachografu wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi nie determinował powstania naruszenia określonego pod lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. polegającego na wykonywaniu przewozu pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego i kalibracji. Naruszenie to jest bowiem wynikiem samego tylko faktu nierejestrowania wskazanych danych, które może być równie dobrze rezultatem choćby tylko nieużywania przez kierującego pojazdem podczas przewozu karty kierowcy, na której dokonuje się zapisu danych dotyczących jego aktywności, a nie zawsze jest konsekwencją ingerencji w tachograf i podłączenia niedozwolonego urządzenia dodatkowego, skutkującego utratą przez ten przyrząd ważności badań kontrolnych i kalibracji. Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organów Inspekcji Transportu Drogowego co do tego, że wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf cyfrowy z zamontowanym nielegalnie wyłącznikiem tego tachografu stanowi zarówno naruszenie opisane w lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak i naruszenie, o którym mowa w lp. 6.2.1. tego załącznika. Organ wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc zarzuty przeciwko temu rozstrzygnięciu, argumentował, że podłączenie do tachografu urządzenia zakłócającego jego pracę (powodującego fałszywe wskazania dotyczące pracy pojazdu) stanowi fizyczną ingerencję w to urządzenie prowadzącą do jego "rozkalibrowanie", w konsekwencji do utraty ważności aktualnych badań technicznych, co z kolei wymaga poddania tachografu ponownym badaniom technicznym i kalibracji. Wykonywanie więc przewozu drogowego pojazdem z tachografem cyfrowym z zamontowanym urządzeniem zakłócającym stanowi jednocześnie naruszenie określone w lp. 6.1.4. załącznika nr 3. Organ zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w skardze kasacyjnej nie wykazał i nie uzasadnił, że podłączenie do tachografu urządzenia zakłócającego jego pracę powoduje stan, w którym jest wymagane przeprowadzenie ponownego sprawdzenia tachografu. W szczególności nie wyjaśnił, czy i jaki wpływ na dalsze funkcjonowanie tachografu ma urządzenie zakłócające po jego odłączeniu. W uzasadnieniu decyzji podjętej w I instancji przytoczono przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 33, poz. 295), z którego wynika, że sprawdzanie tego typu urządzeń wykonuje się nie rzadziej niż co 24 miesiące, licząc od daty naniesionej na tabliczkę pomiarową, o ile wcześniej nie nastąpi uszkodzenie urządzenia rejestrującego, przekroczenie dopuszczalnych wartości błędów, uszkodzenie bądź utrata cechy nałożonej w czasie sprawdzenia lub tabliczki pomiarowej. Nie jest jednakże jasne, która z tych przesłanek faktycznych, określonych w § 7 ust. 1 rozporządzenia zaistniała wskutek stwierdzonej ingerencji w pracę tachografu. W tym niedostatecznie przedstawionym stanie faktycznym stwierdzenie, że tachograf wymagał badania kontrolnego nie jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnione. Tym samym nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że zaprezentowany przez organ stan faktyczny wyczerpuje znamiona naruszenia prawa określonego w lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy. Wobec tych popełnionych w postępowaniu administracyjnym uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy nie mogły być uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - art. 4, art. 5, art. 12, art. 13 i art. 15 ust. 5 przez ich błędne zastosowanie, ponieważ Sąd nie oparł swojego rozstrzygnięcia na tych przepisach. Jedynie na marginesie trzeba zauważyć, że art. 12 rozporządzenia ma pięć jednostek redakcyjnych, które nie zostały zauważone przez wnoszącego skargę kasacyjną. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym. Przepisy te traktują o zasadach nakładania kar na podmiot wykonujący przewóz drogowy. Sąd tych zasad nie naruszył prawidłowo uznając, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie było podstaw do ukarania L. N. za naruszenie określone w lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.