II GSK 317/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1138/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 lutego 2022 r. nr BP.501.251.2021.0949.WA7.175221 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 lutego 2022 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 1 października 2020 r. w Warszawie przeprowadzono kontrolę drogową samochodu osobowego marki Volkswagen o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował V. V.. W chwili zatrzymania do kontroli kierujący przewoził pasażera z ul. U. [...] w W. na D. Z. w W. Usługa przewozu wykonywana była w imieniu skarżącej spółki. Kierujący nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 stycznia 2021 r., którą nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za naruszenia polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz za wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180 ze zm., dalej: u.t.d.), z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy (naruszenia określone w lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał za jednoznaczne, że wykonana przez kierującego w dniu kontroli usługa przewozu była odpłatną usługą transportową wykonywaną w imieniu strony. Bezsprzeczne było, w ocenie organu, że w dniu kontroli strona nie posiadała uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. Podczas kontroli kierujący nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez licencji skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. W ocenie organu skontrolowany przewóz nie spełniał również wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego, gdyż pojazd, którym był wykonywano przeznaczony był do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co oznaczało, że pojazd nie spełniał warunku określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym. Ponadto przewóz nie spełniał wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, gdyż warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone w umowie zawartej bezpośrednio z klientem, przed rozpoczęciem skontrolowanego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał na uznanie przez organ, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób. Sąd stwierdził, że skarżąca spółka nie wskazała w toku postępowania, jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie, że wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz innego podmiotu, co powoduje przypisanie jej odpowiedzialności za wykonanie usługi. Ustalenia potwierdzają natomiast, że strona wykonywała zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.. Dlatego organy, w ocenie Sądu, prawidłowo zakwalifikowały przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez licencji skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz art. 7 pkt ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. Sąd podzielił stanowisko organ, że wykonywany przez stronę w dniu kontroli przewóz nie spełniał również wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Pojazd, którym skarżąca wykonywała przewóz osób był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym określa, że przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Sąd podzielił również stanowisko organu co do tego, że przewóz nie spełniał wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy, ani opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przez rozpoczęciem przewozu. W ocenie Sądu I instancji, organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadzono dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, wobec czego nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). A. Sp. z o.o. w W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1. prawa materialnego w postaci: 1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust 4a i b ustawy o transporcie drogowym w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Z., wykonanie tego przejazdu przez kierowcę V. Y., nie zaś przez skarżącego (bądź jego pracownika), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, a także nałożenie na skarżącego kary za wykonanie przewozu okazjonalnego, w sytuacji, w której czynności podejmowane przez skarżącego, w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym; 2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób); 3) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a i b ustawy o transporcie drogowym w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Z, świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy; 4) niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Ip. 2.11 oraz 2.10 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 lutego 2022 roku przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej; b) braku zweryfikowania przez organ czy Kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Jednocześnie wskazuję, że w/w naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Warszawie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej; b) braku zweryfikowania przez organ czy Kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 lutego 2022 roku nr BP.501.251.2021.0949.WA7.175221 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Strona wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Główny Inspektora Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Stosownie do treści z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawa w powołanym przepisie określa niezbędne elementy uzasadnienia - zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym, oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując też, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów stwierdził prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Odniósł się przy tym do kwestii istotnych i zasadniczych dla niniejszej sprawy, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej stanowiska Sądu I instancji w zakwestionowanym zakresie. Odnosząc się do tej części omawianego zarzutu, stanowiącego zarazem jego podstawę i zasadniczą jego cześć, w której strona wskazuje na niedoniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego wskazania wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że rozpoznając wywołaną skargą sprawę dokonuje on oceny i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia lub aktu względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz procesowego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonując kontroli wymienionych na wstępie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie był zatem związany zarzutami skargi i nie miał bezwzględnego obowiązku odnoszenia się do wszystkich argumentów skarżącej spółki, pomieszczonych we wniesionej skardze. Powyższe czyni niezasadnym omówiony zarzut w zakresie, w jakim strona oparła go na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze treść pozostałych zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istota sporu prawnego, uwzględniająca ich wzajemne powiązania, uzasadnia ich łączne rozpatrzenie. Wskazać również należy, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sadu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z 8 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 1344/18, z 24 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 330/19, z 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 103/19; z 27 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 421/20; z 28 września 2023 r. sygn. akt II GSK 683/20 czy 3 lipca 2025 r. sygn. akt II GSK 1526/21. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela argumenty wyrażone w motywach powołanych wyroków albowiem są one aktualne również na gruncie tej sprawy. Podstawowym zagadnieniem, które stanowi podstawę wszystkich zarzutów kasacyjnych, tak materialnych, jak i procesowych, było kwestionowanie prawidłowości poczynionego ustalenia, że w niniejszej sprawie usługa świadczona przez skarżącą, w której imieniu i na zlecenie działał kierujący pojazdem spełniała przesłanki definicji transportu okazjonalnego. Strona podważa wyrok Sądu I instancji, akceptujący stanowisko organów, uznające skarżącą, w której pojeździe przewożono w dniu kontroli drogowej pasażera, za dopuszczającą się naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pomimo niespełnienia przez pojazd kryteriów konstrukcyjnych określonych w art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz bez spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. samochodem osobowym pięciomiejscowym oraz bez wymaganej art. 5b ust. 1 u.t.d. licencji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zgodnie prezentowane w orzecznictwie, że w myśl art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. Organy prawidłowo uznały, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym nie tylko uzyskania odpowiedniej licencji, której strona nie posiadała, ale także spełnienia wszystkich warunków wymaganych prawem. Zgodnie bowiem z tytułem ustawy, wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form. Brak odpowiedniej licencji oraz niespełnienie kryterium konstrukcyjnego wskazuje na naruszenia, które podlegają karze. Za prawidłowy należy uznać pogląd, że charakter świadczonej usługi jako transportu drogowego nie może ulegać wątpliwości. Wobec tego, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację Z, wskazać należy na wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt C- 434/15, w który orzeczono, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Powołany wyrok TSUE potwierdził zatem prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącą, jako usługi transportowej. TSUE potraktował firmę dokonującą analogiczną usługę jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), więc oczywistym jest, że skarżąca jako realizatorka drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonywała usługę transportową. Czynności podejmowane przez skarżącą jak najbardziej mieszczą się więc w pojęciu krajowego transportu drogowego. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d.. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że stosownie do art. 18 ust. 2 u.t.d. i zawartego w nim zwrotu "z zastrzeżeniem ust. 3", oba ustępy stanowią jedną treściową całość i odnoszą się jedynie do wykonywania przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, podczas gdy strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób, nie legitymując się jakąkolwiek licencją. Konkludując, wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione, ponieważ WSA prawidłowo uznał, że skarżąca w dniu kontroli wykonywała odpłatną usługę transportową (przewóz okazjonalny), nie miała stosownej licencji i nie spełniała wymogów prawa w zakresie kryterium konstrukcyjnego jak i sposobu nawiązania współpracy z klientem. W sprawie prawidłowo stwierdzono, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., jak i niepodpadającym pod wyjątki z art. 18 ust. 4b u.t.d. oraz bez licencji. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów co do zasady pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Wyjątek, umożliwiający poruszanie się samochodem z mniejszą ilością miejsc, określił zaś sztywno. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d.. W okolicznościach sprawy zaistniały jednoznaczne podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny - nie był przewozem niezarobkowym. Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię, dotyczącą tego czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu dopełniono innych formalności, "legalizujących" przewóz. Pasażer nie zawierał umowy, gdyż usługę zamówił przy pomocy aplikacji Z, ale zapłata za wykonany przewóz została uregulowana bezgotówkowo poprzez pobranie należnej kwoty z rachunku pasażera. W takim stanie sprawy przewóz miał niewątpliwie charakter odpłatny i został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło zaś na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącą, reprezentowaną przez kierującego, z aplikacji Z, służącej do kojarzenia osób i organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Wykonywany przez skarżącą przewóz naruszał przepisy prawa z uwagi na brak licencji oraz spełnienia przez pojazd kryterium konstrukcyjnego, przy niezaistnieniu wyjątku przewidzianego w ustawie. Sąd I instancji słusznie więc podzielił stanowisko organów, że wykonywany przez skarżącą przewóz był przewozem okazjonalnym, wykonywanym bez licencji i pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny, to przewóz osób który nie stanowi przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300. 88), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Konfrontacja ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonej kontroli drogowej z przesłankami dającymi się wyprowadzić z art. 4 pkt 11 u.t.d. i § 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 1073/2009 pozwala uznać, że skarżąca kasacyjnie wykonywała odpłatny przewóz okazjonalny osób w rozumieniu tych przepisów, przy czym podmiotem, który zainicjował przedmiotowy przewóz był zlecający jego wykonanie przy pomocy aplikacji Z pasażer. Przewóz ten nie spełnił wszystkich wymagań określonych przepisami prawa, albowiem samochód, którym go wykonywano w dniu kontroli, był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a), b), c) u.t.d. wymaga dla przyjęcia dopuszczalności wykonywania przewozu okazjonalnego, a w konsekwencji wyłączenia możliwości ukarania z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., spełnienia warunków w tym przepisie przewidzianych. Nie było i nie może być obecnie kwestionowane, że warunki te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione. Ponadto, poza sporem pozostaje stwierdzony brak jakiejkolwiek licencji przewozowej. Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 przez ich niewłaściwe zastosowanie okazały się nieusprawiedliwione. Odnosząc się do podnoszonego jako naruszony art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d., wskazać należy, że przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie powołanego przepisu, były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz bez wymaganej licencji z art. 5b ust. 1 u.t.d.. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz tej części zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w której strona podnosi naruszenie naruszenia przez organ art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazania wymaga, że skarżąca kasacyjnie nie podważa faktycznie elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, przede wszystkim ustaleń poczynionych w toku kontroli drogowej, co do rodzaju używanego pojazdu na cele przewozów okazjonalnych oraz braku licencji. Nie kwestionując, że w kontrolowanym pojeździe, przeznaczonym do przewozu jedynie 5 osób, w chwili zatrzymania do kontroli kierowca, który wykonywał przewozy na rzecz strony, wykonywał odpłatny przewóz pasażerów na trasie, zamówionej za pośrednictwem aplikacji mobilnej Z, w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie, że wykonywany przewóz nie miał charakteru transportu okazjonalnego oraz zarzucono brak ustalenia w jaki sposób odbyła się płatność i brak ustalenia zasad działania aplikacji Z i skojarzenia kierującego z pasażerem. Z przywoływanych w ramach omawianego zarzutu przepisów k.p.a. wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje wyłomu w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, podzielany w niniejszej sprawie, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Podkreślić należy, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 92a ust. 1 u.t.d., z którego wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 12.000 złotych za każde naruszenie, przy czym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1. nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d.). W postępowaniu zmierzającym do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d., organ ma zatem obowiązek ustalić, czy nastąpiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy. Za prawidłową uznać należy ocenę Sądu I instancji, że okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zaistnienie naruszenia z Ip. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., zostało prawidłowo przez organy ustalone. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynikało bowiem, że w toku kontroli ustalono wykonywanie przewozu okazjonalnego bez licencji i pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że skontrolowany samochód posiadał pięć miejsc siedzących, a w chwili podjęcia interwencji przewożono pasażera, który zamówił przejazd za pomocą aplikacji Z. Za przewóz naliczono opłatę i obciążono nią pasażera. Skarżąca zaś nie posiadał stosowanej licencji. Nie doszło wobec tego do naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co zasadnie stwierdził Sąd I instancji, gdyż dostatecznie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do stanowiska strony o zaniechaniu ustalenia w sprawie okoliczności czy wykonywane przez spółkę czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej oraz zaniechaniu weryfikacji, czy kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli, wskazać należy, że nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej, z którym wiąże się status podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji i z naruszeniem prawa. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 670/08, z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 166/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II GSK 701/17). Jakiekolwiek więc nastawienie skarżącej do wykonywanego przewozu, jej wola czy cel działania nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, w której ustalono, że wykonywano przewóz bez licencji i z naruszeniem kryteriów tego przewozu (konstrukcja pojazdu). W zakresie zarzutu skargi kasacyjnej zmierzającego do podważenia ustalenia o odpłatnym charakterze wykonywanego przez skarżącą kasacyjnie przewozu, podkreślenia wymaga, że podnoszona okoliczność, iż zapłata za przewóz miała być dokonana przez pasażera za pośrednictwem platformy internetowej Z, nie wyłącza ustalenia co do zarobkowego charakteru przewozu wykonywanego przez kierowcę w imieniu i na rzecz skarżącej, jak również ustalenia, że kierowca wykonywał usługę w imieniu i na rzecz skarżącej. Czynności wykonywane przez skarżącą miały ścisły związek ze złożonym przez pasażera zamówieniem i wykonaną usługą przewozu. Aplikacja Z była zatem przez stronę wykorzystywana do przyjmowania zleceń, ich wykonywania i rozliczania się z pasażerem za usługę przewozu. Sąd I instancji słusznie zaakceptował zatem ustalenia organu, że w zestawieniu z pozostałymi dowodami nie budziło wątpliwości, że to skarżąca wykonywała przewóz o charakterze odpłatnym. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wyrok Sądu I instancji obarczony był wadami czyniącymi koniecznym jego uchylenie w całości. Wobec zaś braku usprawiedliwionych podstaw wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 2 sentencji, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).