II GSK 316/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej PHU [...] M. Spółki jawnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 380/14 w sprawie ze skargi PHU [...] M. Spółki jawnej w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od PHU [...] M. Spółki jawnej w K. na rzecz Ministra Środowiska 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II GSK 316/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę PHU [...] M. spółka jawna w K. (dalej: Skarżąca), na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2013r. (dalej: MŚ ), wydanej w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że: Marszałek Województwa [...] ( dalej: Marszałek) decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. odmówił wydania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "S.", w obrębie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w miejscowości S.. Marszałek wskazał, iż wspólnicy Skarżącej W. M., R. M., P. M. i A. M. wystąpili do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "S.", w obrębie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w miejscowości S., dołączając m.in. projekt zagospodarowania złoża kruszywa naturalnego "S." oraz projektowane położenie obszaru i terenu górniczego "S." o powierzchni 32.201 m2, przedstawione zgodnie z wymaganiami dotyczącymi map górniczych. Do wniosku dołączono decyzję Wójta Gminy K. z dnia 5 czerwca 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, jak również informację o przeznaczeniu nieruchomości, w granicach których ma być wykonywana zamierzona działalność. Marszałek wskazał, iż zgodnie z Uchwałą Nr [...] i Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. zmienionymi Uchwałą [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., w zakresie terenów urbanizowanych (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 15 stycznia 2009 r. Nr 2, poz. 57) obszar objęty wnioskiem koncesyjnym położony jest na terenach powierzchniowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, oznaczony na rysunku planu symbolem [...]. Z przedłożonych dokumentów, m.in. wniosku koncesyjnego oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że udokumentowane złoże "S." położone jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu "K.", na terenie którego obowiązują ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów powyższego obszaru oraz zakazy określone w rozporządzeniu nr 41 Wojewody [...] z dnia 17 lutego 2006 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "K." (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 65 poz. 1226: dalej rozporządzenie nr 41). Przepis § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 41 zakazuje wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Zdaniem Marszałka rozporządzenie nr 41 jest aktem normatywnym szczególnym względem uchwały Nr [...] Rady Gminy K. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K..Dlatego też kierując się zasadą lex specialis derogat legi generali przyjął, że powyższe rozporządzenie ma zastosowanie przed uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. Tym samym zakaz ujęty § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Nr 41 uniemożliwia udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "S." w obrębie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obrębu S., gmina K.. Po rozpoznaniu odwołania od decyzji Marszałka z dnia [...] czerwca 2013 r., MŚ decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., , uchylił decyzję organu I instancji tylko w części, odnoszącej się do fragmentu sentencji o brzmieniu: "orzekam odmówić udzielenia koncesji Panu W. M., Panu R. M., Panu P. M. i Pani A. M. wspólnikom Spółki Jawnej PHU [...] M. Spółka Jawna" i w tym zakresie orzekł, poprzez nadanie temu fragmentowi sentencji brzmienia: "orzekam odmówić udzielenia koncesji PHU [...] M. Spółka Jawna", oraz w części, fragment 1 akapitu, linia 1, 2 s. 1 uzasadnienia decyzji o brzmieniu: "Pan W. M., Pan R. M., Pan P. M. i Pani A. M. wspólnicy spółki jawnej PHU [...] M. Spółka Jawna" i w tym zakresie orzekł, poprzez nadanie temu fragmentowi uzasadnienia brzmienia: "PHU [...] M. Spółka Jawna" i fragmentu 6 akapitu, linia 5, 6 s. 3 uzasadnienia decyzji o brzmieniu: "przez Pana W. M., Pana R. M., Pana P. M. i Panią A. M. wspólników spółki jawnej PHU [...] M. Spółka Jawna" i w tym zakresie orzekł, poprzez nadanie temu fragmentowi uzasadnienia brzmienia: "przez PHU [...] M. Spółka Jawna". MŚ wyjaśnił, że działki o nr [...] i [...] położone są w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "K." utworzonego rozporządzeniem nr 41, które w § 5 ust. 1 pkt 4 ustanawia zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Z powyższego zakazu zwolnione zostały jedynie tereny, dla których udzielono koncesji na wydobywanie kopalin przed dniem wejścia w życie wspomnianego rozporządzenia. Wskazał również, że zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.( Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. dalej: Konstytucja RP), własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla celów ochrony środowiska. Jego zdaniem również przepis art. 140 k.c. stanowi, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Z tego też względu, w ocenie organu, źródłem stosowanych ograniczeń mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym. Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 września 2014r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 prawo geologiczne i górnicze ( t.j. Dz.U. 2015 opz. 196 ze zm., dalej: ustawa pgig). organ odmawia udzielenia koncesji między innymi w sytuacji gdy zamierzona działalność "(...) uniemożliwiałaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu, uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych". Uznał, iż z powyższego przepisu wynika wprost, że możliwość uzyskania koncesji uzależniona jest od planu zagospodarowania przestrzennego lub odrębnych przepisów, których regulacje odnoszą się do danego terenu. Wśród przepisów odrębnych, których regulacje odnoszą się do danego terenu wskazał m.in. przepisy prawa miejscowego w tym rozporządzenia Wojewody ustanawiające na danym terenie formy ochrony przyrody. Wskazał, iż wniosek dotyczy wydania koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny ze złoża "S." obejmującego działki ewidencyjne o nr [...] i [...]. Działki te znajdują się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "K.", który to obszar został utworzony rozporządzeniem nr 41. Przepisy rozporządzenie nr 41 są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 29 ust. 1 pgig. Jest to bowiem akt prawa miejscowego organu administracji publicznej, wydany na podstawie upoważnienia ustawowego, ogłoszony we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślił przy tym, iż zgodnie z art. 87 i 94 Konstytucji RP źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są obok Konstytucji, ustaw ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń, także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rozporządzenie nr 41 zostało wydane na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( t.j.Dz. U. 2013 r. poz. 627 ze zm. dalej ustawa o ochronie przyrody) i obowiązuje na objętym nim obszarze województwa [...], a reguluje zagadnienia związane z jedną z form ochrony przyrody. W ocenie Sądu I instancji wydając rozporządzenie nr 41, Wojewoda Lubelski zgodnie z granicami delegacji ustawowej zawartej w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, był uprawniony do ustanowienia zakazów dotyczących eksploatacji tego obszaru, przy czym zakazy te muszą być zgodne z treścią art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast ustanowiony w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 41 zakaz wydobycia skał jest powtórzeniem zakazu przewidzianego w art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Z § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 41 wynika zakaz wydobywania dla celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Przepis § 5 ust 4 wskazuje, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 nie dotyczy terenów, dla których udzielono koncesji na wydobywanie kopalin przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Podkreślił, iż przedmiotem koncesji miało być wydobycie piasku. Natomiast piasek to skała osadowa luźna złożona z niezwiązanych spoiwem ziaren mineralnych przede wszystkim kwarcu. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania § 5 ust. 4 niniejszego rozporządzenia, gdyż dotyczy on jedynie terenów dla których udzielono koncesji, a dla działek nr [...] i [...] koncesja nie była udzielona, co potwierdza wniosek o udzielenie koncesji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca zaskarżając wyrok w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: 1. naruszeniu art. 29 §1 ustawy pgig poprzez błędną wykładnię , polegającą na niezasadnym przyjęciu, że wydanie koncesji jest niedopuszczalne z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi w postaci rozporządzenia Wojewody [...] w sytuacji gdy na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. wydanie koncesji jest dozwolone, a sprzeczność winna być rozstrzygnięta na korzyść Skarżącej z uwagi na zasadę proporcjonalności, 2. naruszenie §5 ust 1 pkt. 4 i ust. 4 rozporządzenia nr 41 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż obszar określony jako teren dla którego udzielono koncesji przed wydaniem rozporządzenia stanowi jedynie działki gruntu oznaczone konkretnymi numerami w sytuacji gdy teren oznacza obszar większy niż działka gruntu, a zatem należałoby przyjąć, iż dotyczy on również działek znajdujących się w sąsiedztwie - pomiędzy istniejącymi zakładami górniczymi II. na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania , które miały wpływ na wynik postępowania w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającego istotny wpływ na wynik sprawy, faktu że działki objęte wnioskiem znajdują się pomiędzy istniejącymi zakładami górniczymi, a także tego, że sprzeczność przepisów prawa wynikająca z działania organów administracji stanowi podstawę do odmowy wydania koncesji , które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw oraz poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną MŚ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W związku powyższym rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, przez błędną ich wykładnię, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy tego, że działki objęte wnioskiem znajdują się pomiędzy istniejącymi zakładami górniczymi, oraz faktu, iż sprzeczność przepisów prawa wynikająca z działania organów administracji stanowi podstawę do odmowy wydania koncesji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten nie został bliżej uzasadniony. Zauważyć należy, że zarzut wskazywanej sprzeczności przepisów prawa które stanowiły podstawę do odmowy wydania koncesji, nie może być podniesiony w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w ramach zarzutów mieszczących się w popostwie określonej w art. 174 pkt. 1 p.ps.a. Nadto, Skarżąca niezasadnie zarzuca, iż przy ustaleniu stanu faktycznego pominięto powyższe okoliczności. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji MŚ kwestie ta były przedmiotem rozważań, a rozstrzygnięcie organów w tej kwestii zaakceptował Sąd I instancji. Fakt, iż powyższa argumentacja Skarżącej nie znalazła uznania w podjętym orzeczeniu nie oznacza, iż okoliczność ta została pominięta. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego uznać należy, iż zarzut naruszenia §5 ust 1 pkt. 4 i ust. 4 rozporządzenia nr 41 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż obszar określony jako teren dla którego udzielono koncesji przed wydaniem rozporządzenia stanowi jedynie działki gruntu oznaczone konkretnymi numerami jest nie uzasadniony. Zdaniem Skarżącej teren ten oznacza obszar większy niż działka gruntu, a więc dotyczy również działek znajdujących się w sąsiedztwie pomiędzy istniejącymi zakładami górniczymi. Zauważyć należy, iż zwolnienie określone w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 41 dotyczy tylko terenów, dla których udzielono koncesji na wydobywanie kopalin przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Natomiast przez pojęcie terenów, dla których udzielono koncesji, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 41 należy rozumieć tylko i wyłącznie nieruchomości, dla których udzielono koncesji. Nie ma przy tym znaczenia, że działki będące przedmiotem wniosku są położone pomiędzy terenami, na których prowadzone jest wydobycie. Niedpouszczalna jest bowiem taka intepretacjia § 5 ust. 4 rozporządzenia nr 41, która prowadziłaby do uznania, iż udzielenie koncesji w rozumieniu § 5 ust. 4 w/w rozporządzenia oznacza, że koncesji udziela się nie tylko na nieruchomości wyraźnie wymienione w udzielonej koncesji, ale również na nieruchomości sąsiadujące z nieruchomościami dla których tej koncesji udzielono. Przepis § 5 ust. 4 określające zwolnienie, nie stwarza takiej możliwości, co wynika z jasno sprecyzowanej jego treści. Dokonanie takiej interpretacji byłoby sprzeczne z celami dla których wydano rozporządzenia nr 41. Zauważyć bowiem należy, iż ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu rozporządzeniem nr 41 ma służyć ochronie szczególnych walorów przyrodniczych tego terenu, a zwonienie określone w § 5 ust. 4 tego rozporządzenia miał chronić interesy przedsiębiorców w odniesieniu do nieruchomości dla ktorych udzielono koncesji przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia. Niezasadny okazał się rówież zarzut naruszenia art. 29 §1 ustawy pgig poprzez jego błędną wykładnię , polegającą na niezasadnym przyjęciu, że wydanie koncesji jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. wydanie koncesji jest dozwolone.. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zauważyć, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przepis art. 29 § 1 ustawy pgig stanowi, że jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji. Nadto, zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( t.j. Dz.U. 29013 poz. 627 ze zm. dalej ustawa o ochronie przyrody), na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; Marszałek korzystając z delegacji określonej w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody rozporządzeniem nr 41 w § 5 ust. 1 pkt 4 ustanowił zakaz wydobywania do celo gospodarczych skał w tym torfu oraz skamieniałości w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt a także minerałów i bursztynu na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "K." który obejmuje działki, co do których Skarżąca wniosła o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin. Niewątpliwie natomiast w art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody ustanowiono zakaz wydobywania na obszarze chronionego krajobrazu do celów gospodarczych skał, (...), minerałów i ( ..). Również rozporządzenie nr 41 w § 5 ust. 1 pkt 4, wydane na podstawie delegacji określonej w art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy ochronie przyrody zawiera powyższy zakaz, którego treść jest powtórzeniem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Z powyższych uregulowań wynika, iż prawo własności może być ograniczone ale tylko w drodze ustawy i tylko wówczas gdy konieczne jest to dla szeroko rozumianej ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, bowiem najważniejszą częścią składową systemu ochrony środowiska jest ochrona przyrody (zob. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37-41). Zasada ochrony prawa własności nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a zatem nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia obszaru chronionego krajobrazu należą ograniczenia prawa własności (por. W. Radecki Ustawa o ochronie przyrody Komentarz, wyd. Difin Warszawa 2006, str. 64-65). Zauważyć również należy, iż rozporządzenie nr 41zostało wydane dnia 17 lutego 2006r., natomiast uchwała nr [...] i uchwała nr [...] zostały podjęte w dniu [...] lipca 2006 r., a zmienione uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w zakresie terenów urbanizowanych. Wskazać również należy, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. 2016 Dz. U. poz. 778 ze zm.) w art. 1 ust. 2 pkt. 3 i 9 stanowi o obowiązku uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, przy czym respektowanie tych ostatnich wartości odbywa się w powiązaniu z przepisami prawa ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody. Mając na uwadze powyższe uregulowania, oraz to że zapewnienie ochrony środowiska jest jednym z podstawowych celów państwa (art. 5 Konstytucji RP), a ochrona środowiska jest jednym z dóbr prawnych pozwalających na ograniczenie w drodze ustawy konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). a władze publiczne w związku z zadaniami w dziedzinie ochrony zdrowia zobowiązane są do zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), odmowa udzielenia koncesji była uzasadniona. Zauważyć należy również, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy pgig organ odmawia udzielenia koncesji m.in. w sytuacji, gdy zamierzona działalność uniemożliwiałaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne. Przepisami odrębnymi niewątpliwie są przepisy ustawy o ochronie przyrody i wydane na podstawie delegacji określonej w art. 23 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie Nr 41 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "K.". Natomiast zakaz ustanowiony w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 41 niewątpliwie zapobiega sytuacji w ktorej zamierzona działalność wydobywcza kruszywa uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomosci zgodnie z przeznaczeniem, jako obszaru chronionego krajobrazu Podkreślić również należy, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy ppip poprzez użycie spójnika "lub" nie uzależnia odmowy udzielenia koncesji od jednoczesnej niezgodności planowanej działalności z miejscowym planem, jak też z przepisami odrębnymi. Tak więc uznać należało, iż odmowa udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża "S.", obejmujące działki nr [...] i [...] znajduje uzasadnienie w art. 29 ust. 2 ustawy pgig, Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę zgodnie z art. 184 p.p.s.a. o kosztach orzekając na postawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a.