II GSK 3120/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 62/15 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 zł (dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 62/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] października 2013 r. w K. przy ul. [...] został zatrzymany do kontroli drogowej samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...], prowadzony przez J. M. Pojazdem wykonywany był w imieniu firmy: [...] R. L. z siedzibą w K. krajowy transport drogowy rzeczy. W toku czynności kontrolnych dokonano pobrania danych cyfrowych z karty kierowcy J. M. oraz tachografu zainstalowanego w pojeździe. Analiza powyższych danych wykazała wystąpienie naruszeń czasu pracy, obowiązkowych przerw, odpoczynku, co zostało stwierdzone i opisane w protokole kontroli drogowej. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 oraz na podstawie załącznika lp. 5.1.1., lp. 5.2.1., lp. 5.2.2., lp. 5.4.1. oraz lp. 5.4.2. załącznika nr 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), nałożył na R. L. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy oraz przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że organ zmarginalizował jej wyjaśnienia i wnioski dowodowe, a w szczególności dowód z przesłuchania strony. Z decyzji wynika, że kierowca podczas czynności kontrolnych nie wypowiedział się co do stwierdzonych naruszeń i odmówił złożenia zeznań, co w ocenie strony mija się z prawdą, bowiem kontrolowany kierowca w toku kontroli był wypytywany na okoliczność ujawnionych naruszeń, a jego wyjaśnienia nie zostały utrwalone w protokole kontroli drogowej. Kierowca wyjaśnił, że stwierdzone podczas kontroli naruszenia nie powinny być brane pod uwagę z racji tego, że w okresie od 20.09.2013 r. do 18.10.2013 r. prowadził pojazd poza drogami publicznymi. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ, odnosząc się do zarzutu strony, że objęte kontrolą przewozy w zakresie czasu pracy i odpoczynku kierowcy odbywały się na terenie zamkniętym, a więc poza drogą publiczną, podniósł, że jeżeli strona ma uprawnienie do wykonywania przewozów drogowych, wykonuje je pojazdami samochodowymi, które poruszają się przecież co do zasady po drogach publicznych, to wyjątek od ogólnych zasad powinna udowodnić strona. Okoliczność, że nie cały, a jedynie część przewozu odbywała się po drodze publicznej nie ma wpływu na stwierdzone naruszenie. Zgodnie z art. 4 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), przewóz drogowy to każda podróż odbywana w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używany do przewozu osób lub rzeczy. Dowody zgromadzone przez organ I instancji potwierdzają, że każdego dnia, w którym stwierdzono naruszenia, kierowca wykonywał zadanie przewozowe po drogach publicznych. Zdaniem organu, analizując kolejno każdy dzień, w którym zostało stwierdzone naruszenie norm czasu pracy i biorąc pod uwagę złożone przez kierowcę oświadczenie, dane cyfrowe zabezpieczone z jego karty oraz zdjęcia z bramownicy umieszczonej na drodze publicznej, została wyczerpana definicja przewozu drogowego, co dało podstawy do analizy czasu pracy skontrolowanego kierowcy. Organ wyjaśnił, że wystarczy, aby przewóz drogowy wykonywany był choć w części po drodze publicznej, aby znalazły zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 561/2006. Zdaniem organu skontrolowane przejazdy z całą pewnością nie należą do pojazdów wykorzystywanych wyłącznie na "terenie zamkniętym". Wyłączenie to może mieć bowiem zastosowanie jedynie wtedy gdy całe zadanie przewozowe realizowane jest poza drogami publicznymi (na terenie zamkniętym), a sytuacja taka nie miała miejsca w omawianej sprawie. Ponadto twierdzenia strony w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami. Strona nie była w stanie wykazać, w jakim miejscu i w jakim czasie kierowcy mieliby poruszać się poza drogami publicznymi. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie naruszono także art. 86 k.p.a. Dowód z przesłuchania strony jest bowiem dowodem subsydiarnym, który przeprowadza się jedynie wówczas, gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występowała. R. L. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ponownie podnosząc, że nie w każdym dniu, w którym zostały stwierdzone naruszenia, pojazd ciężarowy poruszał się po drogach publicznych. Skarżący zarzucił, że złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu w sprawie w postaci przesłuchania strony, a następnie w związku z pilnym wyjazdem za granicę złożył wniosek o wyznaczenie innego terminu na przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony. Jednak pomimo usprawiedliwienia nieobecności organ nie uwzględnił ponownego wniosku o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania strony i zawiadomił o zakończeniu postępowania administracyjnego pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mających wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący zarzucił również organowi nieodniesienie się do jego wyjaśnień oraz nadesłanego istotnego w sprawie materiału dowodowego. Wyrokiem z dnia 22 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a organ w sposób logiczny i wyczerpujący przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia, szczegółowo je uzasadniając. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji podniósł, że organ nie ma obowiązku wstrzymywać się z zakończeniem postępowania do czasu, aż możliwe będzie przeprowadzenie wszystkich wnioskowanych dowodów, o ile na podstawie materiału już zgromadzonego możliwe jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że kierowca odmówił podpisania protokołu kontroli, a skoro tak to nie składał w toku kontroli drogowej wyjaśnień dotyczących stwierdzonych naruszeń. Z protokołu kontroli nie wynika, aby kierowca zgłosił uwagi do protokołu i załącznika. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zeznania świadka - kierowcy J. M. są niezgodne z pozostałym materiałem dowodowym. W podanych przez kierowcę okresach, w których jak twierdzi prowadził pojazd poza drogą publiczną, zarówno wysokie prędkości średnie, jak i przebyte odległości świadczą, że przejazdy te nie mogły odbywać się poza drogami publicznymi m.in. po nieutwardzonych drogach, placach budowy oraz wyrobiskach. Ponadto kierowca w żadnych z wskazanych w opisie dni naruszeń nie używał funkcji tachografu "OUT", świadczącej o tym, że pojazd poruszał się poza drogami publicznymi. Zdaniem Sądu I instancji, dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają, że każdego dnia, w którym stwierdzono naruszenia kierowca wykonywał zadanie przewozowe po drogach publicznych. Przewozem drogowym jest również podróż odbywana w części po drogach publicznych, a zatem do jej czasu wlicza się również okres jazdy po drodze niepublicznej pod warunkiem, że pojazd chociaż w części poruszał się po drodze publicznej. R. L. złożył od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 62/15 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji, że organ nie naruszył zasad postępowania, albowiem rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie i uznając jednocześnie, że w rezultacie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i udowodnione, podczas gdy postępowanie organu I i II instancji było nieprawidłowe i obarczone niewyjaśnieniem przedmiotowej sprawy w oparciu o wszystkie dowody zgromadzone w sprawie oraz z naruszeniem czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżący z ostrożności procesowej zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 oraz art. 4 lit. a rozporządzenia nr 561/2006. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powtórzył argumenty przedstawiane w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania przez błędne ustalenie, że podmiot ten - wykonując transport drogowy naruszył obowiązujące przepisy prawne o czasie pracy kierowcy. Organ wymierzył przedsiębiorcy karę pieniężną za popełnienie tych naruszeń na podstawie danych pobranych w czasie kontroli z karty kierowcy i z tachografu zainstalowanego w samochodzie. Nie uwzględnił natomiast zeznań kierowcy tego samochodu złożonych już po kontroli (podczas kontroli kierowca nie zgłosił uwag do protokołu). W tych zeznaniach kierowca utrzymywał, że ustalony na podstawie karty kierowcy i zapisów tachografu czas prowadzenia przez niego pojazdu i rozkład tego czasu to w dużej mierze czas przemieszczania się poza drogami publicznymi (na terenie budów i wyrobisk), a więc czas, który nie podlega reglamentacji na podstawie rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena stanu faktycznego sprawy jest prawidłowa, Sąd nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności podane w wyjaśnieniach kierowcy, wskazujące, że dane dotyczące czasu jego pracy, wynikające z kart kierowcy i tachografu zamontowanego w pojeździe obejmują w dużej mierze czas pracy przeznaczony na wykonywanie przejazdów poza drogami publicznymi, nie są, w świetle tych danych cyfrowych wiarygodne. Podawane przez kierowcę konkretne informacje co do czasu przejazdów poza drogami publicznymi nie wytrzymują konfrontacji z danymi cyfrowymi pochodzącymi z kart kierowcy i z tachografu. Z tego zestawienia wynika bowiem, że we wskazanych przez kierowcę odcinkach czasu przejazdów na placach budowy, wyrobiskach i drogach nieutwardzonych pojazd przejeżdżał przeciętnie tyle kilometrów i z taką prędkością, jaka odpowiada przeciętnym odległościom i prędkościom poruszenia się zwykłych drogach publicznych. Z tych względów nieuwzględnienie przez organy prowadzące w tej sprawie postępowanie administracyjne wyjaśnień kierowcy nie naruszyło wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Oczywiście w tym stanie faktycznym, przyjętym za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 2 i art. 4 lit. a wyżej wymienionego rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).