II GSK 309/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Go 593/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 czerwca 2019 r. nr BP.500.97.2019.1278.GR4.4356 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 593/19 po rozpoznaniu skargi M. S.. (dalej: "Skarżący"), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 czerwca 2019 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, opierając skargę kasacyjną na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - określanej dalej jako: "p.p.s.a."), polegające na niedopełnieniu przez Sąd obowiązku wypływającego z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej: ".p.u.s.a."), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem: naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - określanej dalej jako: "k.p.a.) poprzez uznanie za zgodne z prawem działanie organów I i II instancji polegające na niewłaściwej ocenie zebranego materiału dowodowego, niedopuszczeniu dowodów zgłoszonych przez stronę w postępowaniu, zarówno przed organem I jak i II instancji, co z kolei doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a tym samym do wymierzenia zbyt surowej kary pieniężnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Skarżącego podniósł m.in., iż skarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie skarżonym wyrokiem usankcjonował działanie organów obu instancji, które dopuściły się naruszenia szeregu przepisów postępowania które miał przemożny wpływ na ustalenia dokonane w wyniku kontroli w przedsiębiorstwie, co skutkowało wymierzeniem zbyt surowej kary pieniężnej. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: "COVID-19") sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim chybione jest wskazywanie na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy te nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi zakres kompetencji sądów administracyjnych w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz wskazującym na legalność (zgodność z prawem) jako podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepisy te mogłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli decyzji w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Przepisy te wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej, nie określają natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ te zasady zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18). Przedmiotowa sprawa niewątpliwie należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie to inne kryteria kontroli (np. celowość, rzetelność, gospodarność), zamiast kryterium legalności, stosował Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji oraz uważa, że naruszone zostały wskazane przepisy postępowania, nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., nawet gdyby okazało się, że zarzuty są słuszne, o ile sąd działał w ramach swoich kompetencji i nie stosował innego kryterium oceny niż kryterium legalności. Uwzględniając wyżej przedstawione rozumienie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. można stwierdzić, że z pewnością Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów. Także zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w powiązaniu z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. są pobawione słuszności. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 593/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego 19 czerwca 2019 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Tym samym wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej przedstawionym zarówno w zarzutach skargi, jak i w jej uzasadnieniu Sąd I instancji nie tylko nie oddalił skargi Skarżącego na decyzję organu odwoławczego, ale wręcz przeciwnie uwzględnił skargę Skarżącego i uznał, iż stan faktyczny nie został dostatecznie wyjaśniony przez organ, przy uwzględnieniu całości materiału dowodowego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala natomiast na pełną weryfikację poprawności obliczenia nałożonej kary w zakresie naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zaznaczył, iż tak skonstruowane uzasadnienie powoduje bowiem, iż decyzja w istocie nie poddaje się kontroli, na co wielokrotnie już wskazywano organowi odwoławczemu w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe naruszenia art. 7, 77 § 1 , 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). Przy czym istotne jest, iż Sąd I instancji mimo, iż zakwestionował decyzję jedynie częściowo (tj. w zakresie naruszenia polegającego na nieterminowym pobieraniu danych z karty kierowcy, które odnosiło się do dwóch kierowców M. S. za okres od 2 grudnia 2017 r. do 1 stycznia 2018 r. i K. S. za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 5 maja 2018 r.) - uchylił decyzję w całości. W korespondencji do przedstawionych uwag wprowadzających podkreślić, że zarzuty oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., nie zostały uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.ps.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Przypomnienia wymaga bowiem, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga - jak powyżej wyjaśniono - uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Skarga kasacyjna - co, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aż nadto jasno i wyraźnie wynika z jej uzasadnienia - wskazanego elementu nie zawiera, co nie jest bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych. Przede wszystkim trzeba stwierdzić - abstrahując już nawet od enigmatyczności zarzutu "uznania za zgodne z prawem działanie organów I i II instancji", co w powiązaniu z faktem, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji na wniosek Skarżącego uchylił zaskarżoną decyzję i uznał za niezgodne z prawem działanie organu odwoławczego, czyni już zarzut ten niezasadnym - nie towarzyszy odniesienie się do jakichkolwiek wzorców normatywnych, które miałby naruszyć Sąd I instancji, co w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności tak stawiany zarzut dyskwalifikuje, bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie - w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych powyżej wymogów - miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego I instancji wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów działania adresowanych do tego sądu, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy, w sytuacji kiedy - co należy kolejny raz podkreślić - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Podważaniu prawidłowości stanowiska Sądu I instancji nie może służyć również zabieg polegający na jego kontestowaniu z pozycji argumentacji polegającej na ogólnym twierdzeniu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "organy I jak i II instancji oraz WSA stanęły na stanowisku, że strona nie przedstawiła dowodów, iż w konkretnych dniach odbywały się przewozy wyłączone z obowiązku rejestracji na tachografie. Jest to stwierdzenie niepoparte zebranym materiałem dowodowym. Skarżący podczas kontroli, przedstawił pliki pochodzące z tachografu cyfrowego, na których zostały zarejestrowane aktywności kierowcy jak i pojazdu". Skarżący w tym zakresie w żaden konkretny sposób nie odniósł się ani w zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu do stanowiska Sąd I instancji przedstawionego w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż organ na podstawie analizy okazanych do kontroli danych cyfrowych z tachografów stwierdził wykonywanie przejazdów bez zalogowanej karty kierowcy w odniesieniu do kilku pojazdów w różnych okresach czas. Odnośnie powyższych naruszeń strona wskazywała, iż przejazdy pojazdu o nr rej. [...] wykonywane były po terenie fabryki [...]; przejazdy pojazdu o nr rej. [...] wykonywane były po placu; przejazdy pojazdu o nr rej. [...] wynikały z awaryjności pojazdu i konieczności wykonywania przejazdów naprawczych; przejazdy pojazdu o nr rej. [...] oraz pojazdu o nr [...] wykonywane były po placu lub w celach naprawczych. Odnosząc się do tej argumentacji Sąd I instancji uznał, iż organy słusznie wskazały, iż przypadki przejazdów bez rejestracji były systematyczne i wynosiły nawet po kilkadziesiąt kilometrów. Zdaniem WSA, okoliczności te czynią twierdzenia Skarżącego, że zakwestionowane przewozy mogły być wykonywane po terenie fabryki czy w celach naprawczych, wysoce wątpliwymi, stąd nie sposób organom przypisać naruszeń przepisów postępowania wskazanych w skardze, a w konsekwencji błędnego niezastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 w zw. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt a i art. 3 g rozporządzenia nr 561/2006. Wobec powyższego zasadnie organy nałożyły na skarżącego karę przewidzianą w l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.d.t. w kwocie 5000 zł. Podkreślić należy, iż skarżący kasacyjnie nie podniósł w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, w tym przepisów przywołanych powyżej przez Sąd I instancji. Lakoniczność zaś zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bez odniesienia go do konkretnych okoliczności faktycznych uniemożliwia w istocie merytoryczne odniesienia się do niego. Doszukiwanie się intencji jakie przyświecały wnoszącemu skargę kasacyjną nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena zasadności zarzutów kasacyjnych nie może bowiem nie uwzględniać znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była na wstępie. W jej w świetle, Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji orzeczenia.