II GSK 302/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 206/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 10 marca 2022 r. nr 0601-IGC.48.10.2022.EU w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej-Podlaskiej z dnia 23 listopada 2021 r. nr 308000-COC-2.48.264.2021.6.MBO; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz [...] 1690 (tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 206/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] (skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (organ II instancji, organ) z dnia 10 marca 2022 r. nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. W dniu 27 września 2021 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że kierowca wykonujący transport drogowy na rzecz skarżącej nie posiada aktualnego świadectwa wymaganego na podstawie przepisów umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów, przyjętej w Genewie dnia 1 września 1970 r. (ATP). Decyzją z dnia 23 listopada 2021 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej-Podlaskiej (organ I instancji) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu towarów szybko psujących się pojazdem niespełniającym warunków określonych w ATP oraz niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.). Pismem nadanym dnia 18 listopada 2021 r., a doręczonym organowi I instancji dnia 24 listopada 2021 r., skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z protokołu badania naczepy przez jednostkę certyfikującą - [...] oraz świadectwa nr ATP 4246/2021 z dnia 17 września 2021 r. na okoliczność poddania naczepy wymaganym badaniom. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania skarżącej z dnia 10 grudnia 2021 r., decyzją z dnia 10 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze podniesiono, że kierowca w dniu kontroli posiadał wymagane świadectwo ATP w formie elektronicznej w postaci zdjęcia na telefonie. Okoliczność, na którą powołuje się skarżąca (twierdzenie, że gdy "kierowca wszedł do pokoju pracownika organu, aby pokazać świadectwo ATP w formie elektronicznej, to został wyrzucony z pokoju"), nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem WSA, z protokołu kontroli nie wynika, że miało miejsce takie zdarzenie, nie odnotowano w nim również, że kierowca chciał okazać lub okazywał zdjęcie ważnego świadectwa ATP. Kierowca nie zgłosił do protokołu uwag, nie składał żadnych wyjaśnień, podpisał protokół bez zastrzeżeń. W ocenie Sądu I instancji, z przepisów wynika obowiązek posiadania przez kierowcę przy sobie i okazania świadectwa ATP, a nie dokumentu odwzorowanego w formie zdjęcia lub innej formie elektronicznej. Sąd I instancji stwierdził również, że braku świadectwa w dniu kontroli nie sanuje przesłanie następczo kopii świadectwa ATP, ponieważ w dniu kontroli, kierowca nie posiadał w pojeździe i nie okazał ważnego świadectwa ATP. WSA nie podzielił argumentacji skarżącej, która wywodziła, że naczepa spełnia wymogi wynikające z ATP, z samego faktu poddania naczepy badaniom zgodnie z wymogami ATP w dniu 10 września 2021 r., podkreślając, że jednostka certyfikująca wydała w dniu 17 września 2021 r. świadectwo ATP. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego zmianę i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd do naruszenia zasady dwuinstancyjności w toku postępowania administracyjnego, gdyż organ I instancji wydal swoją decyzję bez zapoznania się z wnioskami dowodowymi i stanowiskiem skarżącej, które zostało mu doręczone dnia 18 listopada 2021 roku, czyli w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, co według organu II instancji nie jest istotne dla sprawy, a doprowadziło do wypowiedzenia się w przedmiocie wniosków dowodowych i stanowiska skarżącej tylko i wyłącznie przez organ II instancji, dlatego zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ, ponieważ decyzja została wydana z pominięciem ww. zasady, co stanowi rażące naruszenie prawa wskazane w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art 87 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 92a ust. 7 u.t.d. w zw. z art. 4 ust. 1 ATP w zw. z lp. 3.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, do czego doprowadziło błędne ustalenie faktyczne i przyjęcie, że kierujący pojazdem nie posiadał świadectwa ATP oraz że transport był wykonywany pojazdem niespełniającym warunków ATP; 3) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 40 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że naruszenie organu I instancji w przedmiocie doręczenia decyzji skarżącej, a nie jej pełnomocnikowi, nie miało wpływu na wynik sprawy; 4) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd za zgodne z prawem zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. odmowę przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez skarżącą; 5) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie za zgodne z prawem, oddalenie skargi i utrzymanie w mocy wadliwych decyzji organów I i II instancji. V. Stanowisko strony przeciwnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ II instancji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 2. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że – w świetle podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. – są one uzasadnione w takim zakresie i stopniu, że konieczne jest pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonego wyroku w całości, zgodnie z zasadą tantum devolutum, quantum iudicatum. 3. Jako konieczne i wystarczające podstawy do wzruszenia kontrolowanego wyroku uznano zarzuty opisane w pkt 2 i 4 (zakresowo) petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy stwierdzić, co trafnie podniesiono w zarzutach kasacyjnych, że Sąd a quo – weryfikując prawidłowość wykładni prawa materialnego – dokonał błędnej rekonstrukcji znaczenia normatywnego i – w konsekwencji – wadliwego zastosowania regulacji wynikającej z art. 92a ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) w zw. z poz. 3.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d. i art. 4 ust. 1 Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu do tych przewozów (ATP), sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1824). Niewadliwa wykładnia wskazanych wyżej unormowań wymagała zauważenia, że ustawodawca z jednej strony przewidział sankcjonowanie zachowań (zob. poz. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d) polegających na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. (co zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d. dotyczy także dokumentu w postaci świadectwa wymaganego zgodnie z ATP), z drugiej zaś wyraźnie wydzielił odrębny typ deliktu administracyjnego (zob. poz. 3.7. załącznika nr 3 do u.t.d.), którego istota polega na wykonywaniu międzynarodowego przewozu towarów szybko psujących się pojazdem niespełniającym warunków określonych w umowie o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP). O ile pierwszy typ zachowania karalnego ma charakter jedynie formalny (brak posiadania przez kierowcę w pojeździe w trakcie wykonywania przewozu drogowego odpowiedniego dokumentu, w tym świadectwa ATP), o tyle typ drugi wiąże się już z zaistnieniem określonych skutków materialnych polegających na niespełnieniu przez pojazd pozytywnych warunków określonych w definicjach i normach wyznaczonych w załącznikach do ATP, w tym w dodatkach 1, 2, 3 i 4 do załącznika 1 oraz załącznikach 2 i 3 do tej Umowy (zob. art. 1-4 ATP). Zestawienie treściowe powyższych typizacji prowadzi zatem do wniosku, że czym innym jest brak wyposażenia kierowcy wykonującego zlecony przewóz w odpowiednie świadectwo ATP, a czym innym faktyczne niespełnianie w momencie kontroli drogowej przez zatrzymany pojazd warunków materialnych wynikających z ww. umowy międzynarodowej (zob. m.in. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ATP). Powyższe uwagi wykładnicze wykazują bezpośrednią relewancję na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, strona skarżąca już w piśmie z dnia 18 listopada 2021 r. (które wpłynęło do organu I instancji 24 listopada 2021 r., a więc już po wydaniu decyzji z dnia 23 listopada 2021 r.) przesłała do akt sprawy protokół z badania spornej naczepy-chłodni, przeprowadzony w dniu 10 września 2021 r. przez uprawnioną wyspecjalizowaną jednostkę (stację) badawczą (zob. pkt 1, Dodatek 1, Załącznik 1 do ATP), wraz z pozytywnym wynikiem tego badania w postaci świadectwa ATP 4246/2021 z dnia 17 września 2021 r. wystawionym [...], które ważność wyznaczono do dnia 28 lutego 2025 r. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że skarżony organ II instancji przed dniem wydania zaskarżonej decyzji dysponował dokumentacją, z której wynikało, że sporny zespół pojazdów, którym wykonywano transport międzynarodowy, spełniał w dniu kontroli (27 września 2021 r.) warunki określone w umowie o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), a zatem konkretyzacja normy sankcjonującej, o której mowa w art. 92a ust. 7 u.t.d. w zw. z poz. 3.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. była oczywiście wadliwa, natomiast kwestia odpowiedzialności strony skarżącej na podstawie art. 92a ust. 7 u.t.d. w zw. z poz. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d. pozostała niewyjaśniona w związku z bezpodstawnym pominięciem. W tym stanie rzeczy jako zasadne i skuteczne trzeba również uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a. przez wadliwe niestwierdzenie przez Sąd meriti wyznaczających miarodajny standard proceduralny prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie administracyjnej naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które nie tylko mogły mieć, lecz ostatecznie miały istotny wpływ na wynik sprawy. 4. Szczegółowa ocena pozostałych zarzutów kasacyjnych (pkt 1, 3 i 5 petitum skargi kasacyjnej) jest zbędna lub bezprzedmiotowa z uwagi na ich formalne defekty (pkt 5) lub oczywistą bezzasadność (pkt 1 i 3). 5. Uwzględnienie zarzutów opisanych w pkt 2 i 4 (zakresowo) skargi kasacyjnej na tle rozważań kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego oraz treści pozostałych zarzutów kasacyjnych stanowi podstawę do uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb przejęcia skargi do merytorycznego rozpoznania, co upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 188 p.p.s.a. oraz dokonania końcowej – negatywnej – oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). 6. Ponownie rozpoznając sprawę, kontrolowane organy – będąc związane prawomocną i ostateczną oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.) – dokonają końcowego rozstrzygnięcia sprawy, uwzględniając treść art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. 7. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, zasądzając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego, ustalonych według norm przepisanych. ----------------------- 2