II GSK 30/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Aneta Kardas po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 22/25 w sprawie ze skargi D. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Okręgową Izby Radców Prawnych w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2025r., sygn. akt VI SAB/Wa 22/25 na podstawie art. 149 § 1 pkt pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") po rozpoznaniu skargi D. W. (dalej też: "strona","skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie (dalej też: "Rada OIRP", "organ") w sprawie wpisu na listę radców prawnych stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wpisu strony na listę radców prawnych, orzekając o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy tj. naruszenie art. 10 § 1, art 79 a) i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt. 3) p.p.s.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że w ustalonym - niespornym stanie faktycznym sprawy - doszło do bezczynności po stronie organu - Rady OIRP w Warszawie w sprawie wpisu na listę radców prawnych D. W., w sytuacji gdy organ podejmował w okresie pomiędzy 20 kwietnia 2023r. a 23 czerwca 2023r. czynności procesowe wymagane prawem i stanowiące gwarancje procesowe strony - wskazane szczegółowo w art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 a) k.p.a. i art. 81 k.p.a. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok został wydany na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 listopada 2024r., sygn. akt II GSK 1539/24 pkt 1 i 5 wyroku WSA w Warszawie z 30 czerwca 2023r., sygn. akt VI SAB/Wa 17/23 i w tym zakresie przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W wyroku tym Sąd kasacyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zarówno organ jak i Sąd I instancji wskazują, że okres zwłoki w podjęciu uchwały będącej formą zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o wpis na listę radców prawnych był uzasadniony koniecznością uczynienia zadość wymogom proceduralnym związanym z: zawiadomieniem o zakończeniu postępowania dowodowego i o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. (pismo z 26 kwietnia 2023r.) oraz z zawiadomieniem o wstępnej ocenie wniosku o wpisie na listę radców prawnych w trybie art. 79a k.p.a. (pismo z 18 maja 2023r.). Wskazał, że oba podmioty wyprowadzają jednak z tych okoliczności faktycznych odmienne wnioski. Rada OIRP w Warszawie stoi na stanowisku, że trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy określony w art. 31 ust. 1 ustawy o radcach prawnych nie został przekroczony i nie można mówić o bezczynności, gdyż w okresie od 20 kwietnia 2023r. do 23 czerwca 2023r. organ ten podejmował opisane wyżej czynności stanowiące realizację gwarancji procesowych strony. Natomiast Sąd I instancji stwierdził, że sprawa była gotowa do rozstrzygnięcia w dniu 20 kwietnia 2023r. kiedy od skarżącego do Rady OIRP w Warszawie wpłynęły ostatnie dokumenty. Wskazał, że w sprawie zaistniał stan bezczynności organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a o gotowości sprawy do rozstrzygnięcia w tym czasie świadczą opisane wyżej czynności procesowe organu z 26 kwietnia 2023r. oraz z 18 maja 2023r. Podniósł, że oba podmioty powołują dwa pisma procesowe: z 26 kwietnia 2023r. oraz z 18 maja 2023r. Jednak zarówno w aktach sądowych, jak i w aktach administracyjnych brak jest wskazanych dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uniemożliwiało to Sądowi I instancji dokonanie pełnego rozpoznania sprawy poprzez kontrolę terminowości działania Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie w zakresie załatwienia wniosku skarżącego o wpis na listę radców prawnych, co w konsekwencji oznacza, że zaskarżony wyrok podjęty na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. został wydany przedwcześnie. Z tego względu zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zostały uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na konieczność zapoznania się przez Sąd I instancji ze wskazanymi dokumentami ocena terminowości działania Rady OIRP w Warszawie w oparciu o przedmiotowe dokumenty winna być dokonana przez ten Sąd ponownie. W tych okolicznościach przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla Sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Mając na względzie powyższe podkreślić trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był zarówno treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2024r., sygn. II GSK 1539/24 (uchylono zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty 1 i 5), jak i oceną prawną oraz wskazaniami w tym wyroku zawartymi. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dołączył do niniejszej sprawy akta sprawy o sygn. VI SA/Wa 387/25 (wraz z aktami administracyjnymi) w przedmiocie odmowy wpisu D. W. na listę radców prawnych. Podkreślił, że w aktach tych znajdują się pisma z 26 kwietnia 2023r. oraz z 18 maja 2023r., jak również wszystkie dokumenty wskazane w piśmie skarżącego z 13 maja 2025r. W oparciu o dokumenty znajdujące się w tych aktach stwierdził, że pismem Sekretarza Rady OIRP w Warszawie z 26 kwietnia 2023r., wnioskodawca został poinformowany o zgromadzeniu przez organ materiału dowodowego i prawie do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Na posiedzeniu Rady OIRP w Warszawie 16 maja 2023r. pod głosowanie poddany został projekt uchwały w sprawie wpisu skarżącego na listę radców prawnych. Rada nie podjęła jednak tej uchwały, podjęła natomiast decyzję o przesłaniu wnioskodawcy pisma w trybie art. 79a k.p.a. (protokół posiedzenia Rady OIRP w Warszawie z 16 maja 2023r.). Pismem Sekretarza Rady OIRP w Warszawie z 18 maja 2023r., wnioskodawca został poinformowany o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od otrzymania pisma, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie, na podstawie art. 79a k.p.a. poinformowano wnioskodawcę, że na dzień wysłania informacji nie została spełniona lub wykazana zależna od wnioskodawcy przesłanka wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych tj. posiadania nieskazitelnego charakteru i dawania dotychczasowym zachowaniem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, co może skutkować odmową wpisu na listę radców prawnych. Wskazano także, że w zakreślonym wyżej terminie skarżący może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania przesłanki, o której mowa w zdaniu poprzedzającym. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 36 k.p.a Rada OIRP w Warszawie zawiadomiła o nowym terminie załatwienia sprawy do 23 czerwca 2023r. Pismem z 13 czerwca 2023r. skarżący przedstawił swoje stanowisko co do przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych. Wnioskiem z 20 czerwca 2023r. wystąpił o wyłączenie pracownika organu. Postanowieniem Dziekana Rady OIRP w Warszawie z 22 czerwca 2023r. nie wyłączono pracownika organu od udziału w postępowaniu. Uchwałą z 23 czerwca 2023r. Rada OIRP w Warszawie odmówiła wpisu skarżącego na listę radców prawnych. Podkreślić należy, że organ wnoszący skargę kasacyjną argumentował, że w okresie pomiędzy 20 kwietnia 2023r. a 23 czerwca 2023r. podejmował czynności procesowe wymagane prawem i stanowiące gwarancje procesowe strony - wskazane szczegółowo w art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 a) k.p.a. i art. 81 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, że Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie dopuściła się bezczynności w sprawie wpisu D. W. na listę radców prawnych. Zgodnie z art. 31 ust 1 ustawy o radcach prawnych uchwała rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych powinna być podjęta w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Organ od początku zainicjowanego wnioskiem postępowania winien był badać istnienie przesłanek wpisu skarżącego na listę radców prawnych. Nie było też przeszkód dla wcześniejszego pouczenia skarżącego o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Konieczność zaś dochowania przysługujących skarżącemu uprawnień procesowych nie może usprawiedliwiać braku czynności zmierzających do załatwienia sprawy w ustawowo określonym terminie (art. 31 ust 1 ustawy o radcach prawnych). Rada OIRP uchwałę w sprawie wpisu skarżącego na listę radców prawnych podjęła dopiero 23 czerwca 2023r., zatem dopuściła się bezczynności w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie będąc związanym treścią prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2024r., sygn. II GSK 1539/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdzał, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie orzekał w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, ani o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.