II GSK 3/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 844/22 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 22 lutego 2022 r. nr DTD-4.4400.1.0713.2020.14 w przedmiocie udzielenia odstępstwa od warunków technicznych pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. F. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 12 września 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 844/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz.U. z 2026 r. poz. 147, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę J. F. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 22 lutego 2022 r. nr DTD-4.4400.1.0713.2020.14 w przedmiocie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Skarżący zwrócił się z wnioskiem do Ministra Infrastruktury o udzielenie indywidulanego odstępstwa od warunków technicznych dla samochodu osobowego ([...], rok produkcji [...]) w zakresie zwolnienia z posiadania umieszczonego w sposób trwały na elemencie konstrukcyjnym pojazdu numeru identyfikacyjnego. W toku postępowania skarżący przedłożył między innymi kopię pisma [...] firmy serwisującej ten model pojazdu (z tłumaczeniem własnym), z którego wynika, że w pojeździe umieszczano numer identyfikacyjny jedynie na tabliczce znamionowej. Minister Infrastruktury decyzją z 29 stycznia 2021 r. nr DTD.IV.4400.1.713.2020.TM.3 odmówił zgody na żądane odstępstwo. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ten decyzją z 15 marca 2021 r. nr DTD-4.4400.1.713.2020.PS.4, utrzymał w mocy decyzję wcześniejszą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2021 r. sygn. VI SA/Wa 1301/21 uchylił obie ww. decyzje. Sąd stwierdził w tym orzeczeniu, że skoro skarżący wystąpił z konkretnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać jego pojazd w zakresie oznakowania numerem identyfikacyjnym, organ zobligowany był ocenić, czy żądana przez skarżącego zgoda jest w tym przypadku możliwa, czego nie uczynił. Organ w decyzji z 29 stycznia 2021 r., odmowę uzasadnił niezgodnością oznakowania pojazdu ze stosownymi przepisami, nie dostrzegając, że to właśnie ta niezgodność stanowiła przyczynę wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 450, dalej jako: "u.p.r.d."). Sąd wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.r.d. jest decyzją uznaniową (ale nie dowolną), kończącą postępowanie wszczynane na wniosek strony. Wobec braku wyraźnego wskazania w tym przepisie kryteriów jej podjęcia (poza wymogiem "uzasadnienia" przypadku objętego wnioskiem), należy ich poszukiwać przede wszystkim w treści art. 66 u.p.r.d. Organ powinien w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.r.d. zbadać, czy mimo istnienia odstępstwa od warunków technicznych pojazdu, korzystanie z niego koliduje z wymaganiami określonymi w art. 66 ustawy. Taki zatem powinien być zasadniczy przedmiot badania organu w rozpatrywanej sprawie. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury odmówił zgody na objęte wnioskiem odstępstwo od warunków technicznych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wyrażenie takiej zgody naruszałoby art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. Organ przyjął, że wskazanie innego sposobu jednoznacznej identyfikacji pojazdu lub ustalenie obecności innych cech pozwalających na jednoznaczną identyfikację pojazdu, pozwoliłoby na uznanie takiej cechy jako elementu tożsamego z numerem identyfikacyjnym pojazdu, który ze względu na niespełnianie warunków określonych dla numeru VIN mógłby być objęty decyzją o udzieleniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych. W takim przypadku decyzja wskazywałaby uprawnionemu diagnoście sposób jednoznacznej identyfikacji pojazdu, a tym samym udzielone odstępstwo nie miałoby negatywnego wpływu na przesłanki z art. 66 ust. 1 u.p.r.d. Organ stwierdził, że z powodu braku aktywności strony przejawiającej się informowaniem o rzekomej odmowie wykonania dodatkowej oceny technicznej przez uprawnione jednostki oraz rezygnacji z prawa do zapoznania się z materiałami sprawy i zajęcia stanowiska, wyczerpał swoje możliwości ustalenia stanu faktycznego w zakresie mogącym stanowić przedmiot udzielenia odstępstwa od warunków technicznych dla pojazdu. Organ zaznaczył, że ze względu na wiek pojazdu i jego potencjalnie unikatowy charakter strona już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego została poinformowana o możliwości rejestracji pojazdu jako zabytkowy, co pozwalałoby na nadanie cech identyfikacyjnych pojazdu przez starostę na podstawie art. 66a ust. 2 pkt 7 u.p.r.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalając skargę skarżącego wyjaśnił, że kwestią sporną jest przede wszystkim znaczenie dla sprawy prawomocnego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 września 2021 r. sygn. VI SA/Wa 1301/21. Skarżący powołał się na zasadę powagi rzeczy osądzonej ustanowioną w art. 171 p.p.s.a., wywodząc z niej brak możliwości prowadzenia dalszego procedowania przez organ po wydaniu ww. wyroku. Stanowisko to sąd pierwszej instancji uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W sprawie tej bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2021 r. sygn. VI SA/Wa 1301/21 uchylił wcześniej wydane decyzje Ministra Infrastruktury z 15 marca 2021 r. i z 29 stycznia 2021 r. Na skutek wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego, sprawa z wniosku o udzielenie indywidualnego odstępstwa podlegała ponownemu rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu wyroku sąd zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie organ nie naruszył art. 153 p.p.s.a., ponieważ zastosował się do udzielonych mu wytycznych. Sąd ocenił, że organ dokonał analizy spełnienia wymagań bezpieczeństwa, w szczególności tych określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. Wnioski organu zostały uznane za logiczne i zasługujące na akceptację. Ponownie rozpatrując sprawę organ podjął działania w celu ustalenia, czy pomimo braku oznakowania numerem identyfikacyjnym naniesionym w sposób trwały na element konstrukcyjny pojazdu, warunki bezpieczeństwa można uznać za spełnione. W tym celu organ wezwał stronę do wykonania w jednej z jednostek uprawnionych oceny potwierdzającej możliwość jednoznacznej identyfikacji pojazdu, którego dotyczył wniosek. Pomimo wezwania, strona oceny takiej nie przedstawiła. W świetle zgromadzonych dowodów nie było więc podstaw by przyjąć, że pojazd posiada taką cechę identyfikacyjną. Z tych wszystkich względów, mając na uwadze wnioskowy tryb inicjowania postępowania o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać pojazd na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.r.d., sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie uchybił zasadom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: k.p.a.), a motywy wydanego rozstrzygnięcia przedstawił w uzasadnieniu decyzji, które zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie nie doszło też do naruszenia procesowych gwarancji czynnego udziału strony w postępowaniu. Strona była bowiem szczegółowo informowana o działaniach organu i przysługujących jej uprawnieniach, w szczególności tych, które wynikają z art. 10 § 1 k.p.a. Strona miała więc możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie i zgłaszania żądań. Sąd pierwszej instancji odnotował przy tym, że strona została poinformowana o tym, że uzyskanie w drodze wyjątku od ogólnych reguł indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych w trybie art. 67 ust. 1 u.p.r.d., nie stanowi jedynej możliwości rejestracji pojazdu, którego dotyczy jej wniosek. Skarżący może bowiem ubiegać się o rejestrację tego pojazdu jako zabytkowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 58 § 1 pkt 4, art. 151, art. 153, art. 145 § 1 pkt a-c, art. 171 p.p.s.a., art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało oddaleniem skargi. W oparciu o te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym w obecności skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus radcowsko - adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem podniesiony w niej zarzut składający się ze zbitki przepisów p.p.s.a. oraz przepisów k.p.a. regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz elementy uzasadnienia decyzji organu administracji publicznej, został sformułowany w sposób nieprawidłowy, niepozwalający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne ustosunkowanie się do niego. NSA odmiennie niż sąd pierwszej instancji nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie lecz jest związany podstawami i granicami skargi kasacyjnej, co oznacza że to skarżący określa zakres kontroli wyroku sądu pierwszej instancji przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domniemywania i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, mimo iż zobowiązuje go do tego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w żaden sposób nie tylko nie wykazał, że uchybienie wskazanym przepisom mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy ale także w ogóle ich nie uzasadnił. Skarżący wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przytoczonych przepisów, jednakże w ogóle nie wyjaśnia w czym upatruje ich naruszenia. Co więcej wskazuje na szereg przepisów p.p.s.a., które w ogóle nie pozostają ze sobą w związku a nawet się wzajemnie wykluczają, jak chociażby przepis art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. wskazujący na przesłankę odrzucenia skargi przez sąd z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, art. 151 p.p.s.a. wskazujący na oddalenie skargi czy też art. 145 § 1 pkt a-c p.p.s.a. wskazujący na podstawę uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Powołane art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1326/24, CBOSA). Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., a więc nie mógł ich naruszyć. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi w istocie przytoczenie fragmentów uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji przerywane stanowiskiem skarżącego, że twierdzenia sądu nie odpowiada faktom i podstawom prawnym. Takie sformułowanie uzasadnienia postawionego zarzutu a w zasadzie jego brak stanowi o nieskuteczności wywiedzionej skargi kasacyjnej. Jedynie na marginesie należy wskazać, że wbrew stanowisku skarżącego sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że ponownie rozpoznając sprawę Minister zastosował się do wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku WSA z 13 września 2021 r. VI SA/Wa 1301/21, bowiem dokonał analizy wymagań wynikających z art. 66 ust. 1 u.p.r.d. wskazując z jakich powodów (brak możliwości jednoznacznego określenia identyfikacji pojazdu przez diagnostę podczas badania, pewność i bezpieczeństwo obrotu pojazdami) nie może wyrazić zgody na udzielenie odstępstwa od warunków technicznych w zakresie braku oznakowania numerem identyfikacyjnym elementu konstrukcyjnego pojazdu. Tym samym sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. jak i art. 171 p.p.s.a. Jednocześnie w aktach sprawy znajdują się dowody wskazujące, że Minister zaproponował skarżącemu rozwiązanie umożliwiające wydanie decyzji pozytywnej (przedłożenie opinii jednej ze wskazanych jednostek badawczych wskazujących na jednoznaczny sposób identyfikacji pojazdu), jednakże żadna ze wskazanych jednostek nie potwierdziła, że skarżący występował do nich z wnioskiem o przeprowadzenie takiego badania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.