II GSK 2973/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 413/17 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w D. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w D. na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 413/17, Wojewódzki Sad administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. Sp. z o.o. w D. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z [...] maja 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej poinformował A. Sp. z o.o. w D. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawca) o negatywnym wyniku oceny formalnej projektu pn. "[...]". Wskazano, iż niniejszy projekt nie spełnił kryteriów formalnych ogólnych obligatoryjnych bez możliwości dokonania korekty, tj. Kryterium nr 7 "Kwalifikowalność Wnioskodawcy" zawartych w "Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020". Organ wskazał, że przedsiębiorca w momencie aplikowania o wsparcie był w trakcie przygotowywania się do pełnienia roli instytucji otoczenia biznesu (IOB), czyli podmiotu, który mógł otrzymać dofinansowanie zgodnie z pkt 7 Regulaminu konkursu. Nie pełnił on jednakże takiej roli w momencie aplikowania z uwagi na brak oferowania usług dla przedsiębiorców, co jest wymogiem programowym, w tym obowiązującej definicji Instytucji Otoczenia Biznesu zawartej w SZOOP RPO WD. Rozstrzygnięciem z [...] maja 2017 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego nie uwzględnił protestu. W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej wniosku, organ I instancji stwierdził niespełnienie kryterium formalnego obligatoryjnego bez możliwości dokonania korekty – tj. kryterium kwalifikowalności wnioskodawcy, w związku z czym przedmiotowy wniosek został oceniony negatywnie i projekt został odrzucony z dalszego procesu ubiegania się o dofinansowanie. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że oceniający wskazali na obowiązek posiadania strony internetowej. Nadmienili oni jedynie, że skarżąca jej nie posiada, chociaż stanowi ona w obecnych czasach powszechne źródło komunikacji i informacji. Fakt ten potwierdza tylko, że wnioskodawczyni nie prowadzi czynnej działalności jako IOB: nie udziela informacji potencjalnym usługobiorcom, nie przedstawia propozycji szkoleniowych czy doradczych, nie oferuje usług B+R itp. Samo zaś posiadanie statusu IOB nie stanowi o tym, że taką instytucją faktycznie jest. Organ wskazał, że dokumentacja konkursowa nie zawiera zapisów zabraniających bycia podmiotem typu start-up, o ile IOB wpisuje się w zakres definicji IOB ujętej w pkt 7 Regulaminu Konkursu i w SZOOP RPO WD, tj. jest instytucją niedziałającą dla zysku, oferującą i świadczącą przedsiębiorcom usługi wspierające w szerokim zakresie. W przedmiotowym przypadku tak nie jest. W tym kontekście Instytucja Zarządzająca wskazała, że w ramach konkursu mogą startować wnioskodawcy, którzy świadczą usługi dla MŚP, a nie którzy będą je świadczyć. Nie można zatem stwierdzić, że wnioskodawca świadczy usługi dla przedsiębiorstw skoro nie prowadzi faktycznej działalności gospodarczej. Zdaniem organu jakkolwiek IOB może świadczyć nieodpłatnie usługi w ramach udzielania informacji i doradztwa podmiotom gospodarczym i nigdzie nie ma zapisu zabraniającego takiego postępowania, to jednak w niniejszej sprawie działalność wnioskodawcy ukierunkowana jest wyłącznie na utrzymywanie działalności świadczenia usług IOB. Organ II instancji podał, że zarówno nazwa, jak i wskazany w celach statystycznych kod PKD nie determinują prowadzenia danej działalności, a mają wyłącznie charakter deklaratoryjny. Stąd informacje wskazane w dokumencie rejestrowym nie statuują jeszcze przedsiębiorcy jako świadczącego takie usługi. Determinują to konkretne czynności rynkowe skutkujące powstaniem obowiązku podatkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Sąd uznał, że skarżącej w momencie składania przez nią wniosku nie można było zaliczyć do IOB w znaczeniu przyjętym w pkt 7 regulaminu konkursu. Aby bowiem można było mówić o takiej instytucji – w myśl przyjętych założeń regulaminowych – koniecznym jest aby określony podmiot oferował przedsiębiorcom usługi wspierające ich działalność w szerokim zakresie. Konkurs adresowany był bowiem do tych wszystkich podmiotów, które będąc IOB w chwili aplikowania realizują wyżej wskazane zadania albo co najmniej gotowe są do ich wykonywania. Tak bowiem należy pojmować wymóg oferowania przedsiębiorcom usług wspierających. Tym samym tylko do pewnego stopnia można podzielić twierdzenia skarżącego, iż przez użytego w postanowieniach regulaminu przy definiowaniu IOB zwrotu oferować nie można utożsamiać ze świadczeniem usług. Oba terminy istotnie mają odmienną konotację, ale – co istotne – posiadają także rdzeń wspólny przez, który należy rozumieć właśnie swoistą gotowość do podjęcia określonych działań. Skoro bowiem oferują oni określone usługi to przyjąć trzeba, iż w każdej chwili gotowe są także je świadczyć i dysponują odpowiednim do tego przygotowaniem merytorycznym oraz zapleczem technicznym czy personalnym. Sąd podzielił twierdzenia skarżącej, iż w realiach niniejszej sprawy oferowania usług nie można sprowadzać wyłącznie do faktycznego wykonywania usług wspierających przedsiębiorców, ale już odmiennie, niż oczekuje tego skarżąca powiązał je z faktyczną gotowością do podjęcia takich działań w chwili aplikowania, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Skarżąca bowiem będąc nowoutworzoną, celową spółką, zarejestrowaną w KRS na niecały miesiąc przed złożeniem wniosku nie była w chwili składania wniosku realnie zdolna do podjęcia oczekiwanych od Instytucji IOB działań. Zdaniem Sądu z wniosku wynika, że nie dysponuje zapleczem personalnym oraz technicznym pozwalającym na skuteczne wykonywanie tego rodzaju zadań. Tym samym nie spełniała ona kryterium kwalifikowalności wnioskodawcy. W ocenie Sądu bez wpływu na treść podjętej przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego decyzji pozostawała kwestia związana z brakiem przychodu, jak też oznaczeniem prowadzonej przez skarżącą spółkę działalności kodem symbolizującym doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania w sytuacji, gdyż strona nie wykazała, iż jest aktualnie w stanie do pojęcia rzeczywistych działań ukierunkowanych na wsparcie przedsiębiorców na etapie tworzenia, prowadzenia czy rozwoju ich działalności. Z treści złożonego wniosku absolutnie nie wynika, aby skarżąca na etapie aplikowania rzeczywiście przedstawiła instrumenty przy pomocy, których jest w stanie wspierać działalność służącą tworzeniu korzystnych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości. Wobec tego Sąd przyznał rację organowi, że w chwili aplikowania o wsparcie projektu skarżąca spółka w rzeczywistości była w trakcie przygotowywania się do pełnienia roli IOB. Tymczasem niniejszy konkurs adresowany był do podmiotów, które w momencie aplikowania faktycznie wykonują lub co najmniej gotowe są do podjęcia działań związanych z oferowaniem przedsiębiorcom wsparcia w zakresie tworzenia, prowadzenia czy rozwoju prowadzonej działalności. Skoro zatem kryterium kwalifikowalności wnioskodawcy nie zostało w realiach niniejszej sprawy zachowane, a ma ono charakter obligatoryjny oraz brak jest możliwości dokonania korekty, to zasadnie organ negatywnie zaopiniował tenże projekt. Z tych też względów niniejsze skarga nie mogła zostać uwzględniona. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się na żadnym etapie postępowania naruszenia procedury i zasad wskazanych w regulaminie konkursu, a polemika strony skarżącej ze stanowiskiem organu, nie mogła mieć wpływu na ocenę jej legalności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460; dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z pkt 7 Regulaminu konkursu oraz pkt la.7 Kryteriów wyboru projektów stanowiących załącznik nr 2 do ww. Regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że IOB, uprawnioną do ubiegania się o dofinansowanie, w rozumieniu definicji zawartej w pkt 7 Regulaminu konkursu, jest wyłącznie podmiot, który już faktycznie wykonuje lub co najmniej gotowy jest do podjęcia działań związanych z oferowaniem przedsiębiorcom usług wspierających, a w konsekwencji, że tylko tak zdefiniowana IOB może ubiegać się o dofinansowanie w konkursie, podczas gdy prawidłowa wykładnia pkt 7 Regulaminu konkursu powinna prowadzić do wniosku, że dla uznania danego podmiotu za IOB (a tym samym uznania go za podmiot kwalifikowalny do dofinansowania) irrelewantne jest faktyczne świadczenie lub co najmniej gotowość do podjęcia działań związanych z oferowaniem usług wspierających przed i w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie. W konsekwencji błędnej wykładni Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że ocena projektu Skarżącego nie uchybia normom zawartym w przepisie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, 2) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 7 Regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ocena spełnienia kryterium wyboru "Kwalifikowalność Wnioskodawcy", przez pryzmat definicji IOB, zawartej w pkt 7 Regulaminu konkursu, jest zgodna z zasadą przejrzystości wyrażoną w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podczas gdy definicja Instytucji Otoczenia Biznesu, jako niejasna i niejednoznaczna, nie pozwala na przeprowadzenie oceny projektu z zachowaniem zasady przejrzystości. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 (naruszenie prawa materialnego) i pkt 2 (naruszenie przepisów postępowania) p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta jedynie na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni. Podnosząc taki zarzut autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zaakceptował ocenę organów, że skarżąca w momencie złożenia wniosku nie była podmiotem pełniącym rolę instytucji otoczenia biznesu, lecz przygotowującym się do pełnienia tej funkcji, o czym świadczy brak oferowania usług dla przedsiębiorców. Tymczasem konkurs skierowany był do podmiotów, które w momencie aplikowania były co najmniej gotowe do podjęcia działań związanych z oferowaniem przedsiębiorcom wsparcia w zakresie tworzenia, prowadzenia czy rozwoju prowadzonej działalności. Skoro więc podmiot takim podmiotem nie był, to zdaniem WSA, słusznie organ dokonał negatywnej oceny projektu. Stanowiska tego nie podziela spółka, która w skardze kasacyjnej podnosi, że z regulaminu konkursu nie wynika, że beneficjentem może być wyłącznie podmiot, który już faktycznie wykonuje lub co najmniej gotowy jest do podjęcia działań związanych z oferowaniem przedsiębiorcom usług wspierających. Zdaniem skarżącej definicja IOB nie wynika w sposób jasny z regulaminu. Istota sporu sprowadza się do określenia, czy skarżąca spółka w chwili składania wniosku, spełniała przesłanki zakwalifikowania jej do IOB. W tym miejscu należy wskazać, że na temat rozumienia instytucji otoczenia biznesu w rozumieniu pkt 7 Regulaminu niniejszego konkursu wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2715/17 (publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA stwierdził, że zgodnie z pkt 7 Regulaminu konkursu w naborze do projektów mogły uczestniczyć jedynie ściśle określone, wymienione tamże, typy potencjalnych beneficjentów, m.in. Instytucje Otoczenia Biznesu. Zgodnie z SZOOP RPO WD – Instytucje Otoczenia Biznesu to instytucje niedziałające dla zysku (również takie, które przeznaczają swój zysk na cele statutowe i jednocześnie nie wypłacają dywidendy swoim udziałowcom lub akcjonariuszom), oferujące przedsiębiorcom usługi wspierające w szerokim zakresie. Pomoc może dotyczyć zagadnień związanych z tworzeniem, prowadzeniem i rozwojem przedsiębiorstwa. Oferta instytucji otoczenia biznesu obejmuje np. udzielanie informacji, szkolenia, doradztwo, usługi B+R itp. Do instytucji otoczenia biznesu zaliczane są np. regionalne i lokalne agencje rozwoju, stowarzyszenia przedsiębiorców i osób działających na ich rzecz, izby gospodarcze, samorządy przedsiębiorców, centra wspierania przedsiębiorczości, inkubatory przedsiębiorczości, centra transferu technologii, instytucje sfery B+R, fundusze pożyczkowe, firmy prywatne świadczące usługi dla przedsiębiorstw itd. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku stwierdził, że treść zacytowanej definicji IOB nawiązuje do dotychczasowego działania takiej instytucji. Konkurs skierowany był bowiem do wnioskodawców, którzy wspierają przedsiębiorców, niedziałających w tym zakresie dla zysku (chyba że na cele statutowe i jednocześnie nie wypłacają dywidendy udziałowcom lub akcjonariuszom). Z powyższego NSA wywiódł wniosek, że aby ocenić ten element definicji – czy instytucja działa dla osiągnięcia zysku przy oferowaniu wsparcia przedsiębiorców – konieczne jest ustalenie, że działała ona w tym zakresie w ogóle, a zatem czy usługi w wymienionych przedmiotach były świadczone w przeszłości. Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 7 września 2017 r., takie rozumienie definicji IOB, dla potrzeb niniejszego konkursu, potwierdza Instrukcja wypełniania Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach RPO WD 2014-2020 dla Działania 1.3 A, która ma charakter komplementarny z Regulaminem niniejszego konkursu. Ze struktury wniosku wynika, że beneficjentem projektu mogą być przedsiębiorcy, którzy działają już na rynku. Brak w nich natomiast instrukcji, zapisów czy uwag, które miałby dotyczyć nowoutworzonych, niedziałających dotychczas podmiotów. W konsekwencji NSA uznał, że nie można interpretować Instytucji Otoczenia Biznesu jako podmiotu, który jedynie formalnie spełnia tę definicję poprzez zamieszczenie odpowiednich zapisów w statutach czy umowach spółek i dopiero zamierza oferować usługi w zakresie wsparcia przedsiębiorców. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela powyżej przytoczone stanowisko i przyjmuje je za własne. Wobec tego za niezasadny należało uznać zarzut wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. W świetle przedstawionej wykładni pkt 7 regulaminu konkursu zasadnie bowiem organ uznał, że spółka nie należy do katalogu podmiotów mogących być beneficjentami w ramach ogłoszonego konkursu, więc negatywnie ocenił jej projekt. Zdaniem NSA w sprawie nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, ponieważ regulamin konkursu w sposób wystarczająco jasny określał, kto może być beneficjentem konkursu. W konsekwencji należy uznać, że skarżąca nie wykazała działania organu z naruszeniem zasad określonych w tym przepisie. Samokoliczność, że spółka nie zgadza się z definicją IOB wynikającą z regulaminu konkursu i całokształtu dokumentacji konkursowej nie może skutkować uznaniem, że organ działał w sposób naruszający zasady wynikające z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii niejednorodnego rozumienia w wyrokach WSA kwestii dotyczącej pojęć "oferowania" i "świadczenia" wskazanej w skardze kasacyjnej, należy zauważyć, że w świetle definicji IOB nie ma ona znaczenia. Skoro bowiem, jak wyjaśniono wyżej, IOB to podmioty niedziałające dla zysku (również takie, które przeznaczają zysk na cele statutowe i jednocześnie nie wypłacają dywidendy swoim udziałowcom lub akcjonariuszy), oferujące przedsiębiorcom usługi wspierające w szerokim zakresie, nie budzi wątpliwości, że działalność w tym zakresie musi być przez nie prowadzona na moment złożenia wniosku o dofinansowanie, w przeciwnym razie nie byłaby możliwa kwalifikacja wnioskodawcy. Istotą zaś oferowania określonych usług jest możliwość przyjęcia oferty przez jej adresata, a zatem o faktycznym oferowaniu usług można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy oferta może być przyjęta przez jej adresata, czego spółka nie wykazała (tak też NSA w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2715/17). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 240 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). NSA zasądzając na rzecz organu powyższą kwotę, wziął pod uwagę, że pełnomocnik Zarządu Województwa Dolnośląskiego, ustanowiona na etapie postępowania przed Sądem I instancji, złożyła w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.