II GSK 295/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1116/08 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1116/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2007 r. o nr [...]. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu 16 kwietnia 2007 r. M. W. złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Zakup sprzętu rolniczego: ciągnik rolniczy" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Wnioski złożone w terminie zostały poddane w dniu 23 maja 2007 r. losowaniu, które ustaliło kolejność ich weryfikacji w poszczególnych Oddziałach Regionalnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR). Spośród 373 wniosków złożonych w [...] Oddziale Regionalnym wniosek M. W. został wylosowany pod pozycją 25. W wyniku weryfikacji kompletności i poprawności formalnej wniosku stwierdzono, że wymaga on uzupełnienia i poprawienia, a zatem pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. zwrócono się do wnioskodawcy z prośbą o dokonanie uzupełnień. Po wykonaniu nakazanych czynności wniosek stał się kompletny w dniu 2 lipca 2007 r. Jednocześnie w toku rozpatrywania wniosków te z nich, które uzyskały status kompletności i poprawności formalnej przed wnioskiem M. W., wyczerpały limit środków dla województwa [...]. Postępowanie dotyczące wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe, zatem je umorzono. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w prawie krajowym sprawy związane z przyznawaniem pomocy w sektorze, którego dotyczy niniejsza sprawa zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.; dalej jako: ustawa o NPR) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie z dnia 8 września 2004 r.). Ustawa o NPR obowiązywała także w 2007 r., na co wskazuje treść art. 44 ustawy budżetowej na rok 2007 (Dz. U. z 2007 r., Nr 15, poz. 90). Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 (tj. sektorowych programów operacyjnych i innych programów operacyjnych), przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, orzeczenie wydawane na podstawie tego przepisu jest decyzją administracyjną. Z powyższego wynika, że złożenie wniosku o dofinansowanie wszczyna postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w toku przeprowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia procedury ustalonej ustawą o NPR oraz rozporządzeniem z dnia 8 września 2004 r. W rozporządzeniu tym wskazano, że szczegółowe zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu i wniosków o płatność są określone w procedurach ARiMR zatwierdzonych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Procedura składania oraz weryfikacji wniosków została określona w ogłoszeniu z dnia 2 kwietnia 2007 r. wydanym wspólnie przez wskazane wyżej organy, w którym określono, że złożenie lub wysłanie wniosku musiało nastąpić w dniu 16 kwietnia 2007 r. Z informacji zawartej w ogłoszeniu wynikało, że wnioski złożone w terminie zostaną poddane losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji w poszczególnych oddziałach ARiMR, zaś w przypadku, gdy wniosek będzie wymagał dokonania poprawek lub uzupełnień, ARiMR poinformuje o tym wnioskodawcę, a kolejność wniosku zostanie zmieniona, zgodnie z datą dostarczenia ostatniej poprawki lub uzupełnienia, uwzględniając pierwszeństwo wniosków, które od początku były poprawne i kompletne. Biorąc pod uwagę wskazaną procedurę udzielania pomocy, Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo uzyskania przez wniosek skarżącego pozycji nr 25 w wyniku przeprowadzonego losowania, jego kolejność została zmieniona w związku z koniecznością dokonania poprawek. Z akt sprawy wynika bowiem, że wyjaśnienia bądź uzupełnienia wymagały w szczególności: kwestia potwierdzenia dnia, od którego wnioskodawca jest podatnikiem podatku dochodowego z tytułu prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej lub nadesłanie zaświadczenia o nieprowadzeniu działów specjalnych produkcji rolnej oraz kwestia poprawnego wypełnienia oświadczenia potwierdzającego spełnienie minimalnych standardów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 8 września 2004 r. projekty przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków. Skoro zatem w toku prowadzonego postępowania, w trakcie którego wezwano stronę do uzupełnienia/poprawienia wniosku, pula środków w ramach tzw. "koperty regionalnej" dla województwa [...] została wyczerpana przez wnioski od początku poprawne i kompletne, którym organ był obowiązany nadać priorytet - to wszczęte wnioskiem skarżącego postępowanie o przyznanie pomocy stało się bezprzedmiotowe i słusznie organ I instancji umorzył je na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). W skardze kasacyjnej M. W. zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego przez: 1. niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. polegające na uznaniu, iż wbrew treści rozporządzenia wniosek skarżącego wymaga uzupełnienia i poprawy, 2. niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, iż organy I i II instancji orzekając w sprawie w sposób właściwy kierowały się przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r., uznając wniosek złożony przez skarżącego za niekompletny, podczas gdy spełniał on wszystkie przewidziane prawem wymagania już w dniu jego złożenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. W. podał, że jego wniosek już w dniu złożenia był kompletny i zgodny z wymogami przewidzianymi przez przepisy Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Wniosek ten został wypełniony zgodnie z informacjami zawartymi w instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" dla wersji wniosku SPO 1.1-04. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organ administracji nie miał prawa domagać się od wnioskodawcy złożenia zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego o braku zaległości podatkowych albo o niefigurowaniu w ewidencji podatników i płatników, skoro w treści instrukcji wskazano, że obowiązek taki istnieje tylko, gdy wnioskodawca prowadził lub prowadzi działy specjalne produkcji rolnej, zaś skarżący oświadczył, że takiej działalności nie prowadził i nie prowadzi. ARiMR nie miała także prawa żądać od skarżącego przedstawienia zaświadczenia o nieprowadzeniu działów specjalnych produkcji rolnej, bowiem dokument taki nie został wyszczególniony w instrukcji wypełniania wniosków. Wbrew twierdzeniom organów i Sądu pierwszej instancji, skarżący nie miał także obowiązku poprawienia wniosku odnośnie oświadczenia dotyczącego zakresu spełnienia minimalnych standardów w zakresie higieny, ochrony środowiska i warunków utrzymania zwierząt w gospodarstwie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, brak powtórzenia w podsumowaniu raz zakreślonej w formularzu informacji nie stanowi uchybienia wymagającego wyjaśnienia. Formularz został wypełniony poprawnie, wszystkie odnoszące się do wnioskodawcy pola zostały uzupełnione oraz żadna informacja nie została ominięta lub zatajona. Pole określone przez Agencję jako nieuzupełnione stanowi de facto powtórzenie informacji uzupełnionych wcześniej i uzupełnienie jego zawartości ma jedynie charakter pomocniczy. Nie jest to element formularza konieczny do poprawienia. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji uchybień organów administracji stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 k.p.a. W toku postępowania przed organami naruszona została bowiem zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2009 r., stanowiącym uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych, M. W. stwierdził, że podczas przeglądania akt sprawy w dniu 24 października 2007 r. w Biurze Wsparcia Inwestycyjnego ARiMR w G. W. pełnomocnik skarżącego został poinformowany przez pracowników ARiMR – J. L. i M. N., że zarówno z treści wniosku jak i załączonej do niego oficjalnej instrukcji wypełniania nie wynikała konieczność załączenia zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego. Jedynie to rzekome uchybienie spowodowało utratę dotacji poprzez przesunięcie wniosku na koniec kolejki, bowiem inne braki mogły zostać uzupełnione na miejscu poprzez wymianę jednej strony wniosku według wskazań ARiMR. Na poparcie swojego stanowiska, wnoszący skargę kasacyjną załączył oświadczenie pełnomocnika z dnia 24 lutego 2009 r. oraz pismo z dnia 4 marca 2009 r. z Powiatowego Zespołu Doradztwa Rolniczego, będącego częścią [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego. Prezes ARiMR nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Analizując z kolei skargę kasacyjną w aspekcie podniesionych w niej zarzutów porządkowo zwrócić trzeba uwagę, iż formalnie nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (ust. 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazywałoby w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednakże specyfika sformułowanego zarzutu procesowego, przejawiająca się zwłaszcza w upatrywaniu przez autora środka odwoławczego wadliwego procesowo działania Sądu pierwszej instancji na gruncie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez stwierdzenie działania organów administracyjnych w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia z dnia 8 września 2004 r. (a ściślej poprzez przyjęcie, że organy prawidłowo uznały wniosek skarżącego za niekompletny), uzasadnia w istocie łączne zbadanie sformułowanych zarzutów. Zarzuty te kwestionują bowiem w swej istocie (choć przedstawiane z różnych punktów widzenia) wadliwe działanie organów administracyjnych, które niezasadnie wzywały skarżącego do uzupełnienia i poprawienia wniosku, co spowodowało zmiany w kolejce oczekujących na przyznanie środków unijnych i nieprzyznanie mu pomocy ze względu na wyczerpanie "koperty regionalnej". Niezależnie od powyższych uwag, rozpoznając niniejszą sprawę nie można nie wspomnieć o tym, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotknięte są uchybieniami, które nie pozwalają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na w pełni merytoryczne zbadanie wniesionego środka odwoławczego. Zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej dopatruje się wadliwości wyroku WSA w Warszawie w naruszeniu przepisów rozporządzenia z dnia 8 września 2004 r. (przy czym naruszenie to przedstawiane jest raz jako naruszenie bezpośrednie - w przypadku zarzutu uchybienia przepisom prawa materialnego, drugi raz jako pośrednie tj. poprzez naruszenie wymienionych artykułów k.p.a. w związku z rozporządzeniem - w przypadku zarzutu uchybienia procedury). Skarga kasacyjna nie precyzuje jednak, co jest jej istotnym mankamentem, w jaki konkretnie sposób i jaką konkretnie materię normowaną wspomnianym rozporządzeniem, Sąd pierwszej instancji naruszył. Jako, że wspomniane rozporządzenie składa się z dwóch paragrafów, zaś najistotniejsze w nim są załączniki, opisujące m.in. szczegółowe zasady przyznawania środków unijnych, za niewystarczające w ocenie Sądu należało uznać jedynie ogólnikowe powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na okoliczność naruszenia przez WSA w Warszawie wspomnianego rozporządzenia. Uwzględniając fakt związania Sądu odwoławczego granicami i zarzutami skargi kasacyjnej, nie da się na podstawie tak blankietowo sformułowanych zarzutów skontrolować zaskarżonego orzeczenia. Zauważyć także należy, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji, bez głębszej analizy uznał, iż wezwanie dokonane przez organ pierwszej instancji było uzasadnione, a w konsekwencji, w związku ze zmianą pozycji wniosku i wyczerpaniem się środków, dalsze podjęte działania były również prawidłowe. Skarga kasacyjna nie kwestionuje jednakże w sposób wystarczający tego rodzaju ustaleń faktycznych, nie dając tym samym możliwości zbadania tej kwestii przez NSA. Podkreślenia wymaga, iż skoro Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważał zasadności i poprawności wezwania do usunięcia braków wniosku (przyjmując to jako okoliczność pewną), zaś skarga kasacyjna kwestii tej w odpowiedni sposób nie podnosi, to nie może być ona rozważana niejako po raz pierwszy w Sądzie odwoławczym, który ze swej istoty powołany jest do sprawowania kontroli nad orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych. Z powyższych względów, skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.