II GSK 2939/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1800/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2015 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w P. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1800/15 oddalił skargę A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym. Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2014 r., [...], Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nakazał A. Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w P. wycofanie z obrotu zabawki [...], niezgodnej z wymaganiami określonymi w pkt 1.5 załącznika nr 1 "Szczegółowe Wymagania Bezpieczeństwa" do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla zabawek (Dz. U. z 2011 r., Nr 83, poz. 454 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), oraz odkupienie ww. zabawki na żądanie osób, które faktycznie nią władają. Z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników wyrobu, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Przeprowadzona na zlecenie Prezesa UOKiK przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej kontrola wykonania obowiązku, określonego w decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...] października 2014 r., wykazała, że zobowiązana nie wykonała ww. decyzji, tj. nie przekazała wszystkich dowodów potwierdzających wycofanie przedmiotowego wyrobu z obrotu. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.), Prezes UOKiK wystosował w dniu 14 stycznia 2015 r. do zobowiązanej upomnienie, w którym wezwał ją do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązaną ciążącego na niej obowiązku wynikającego z decyzji Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] października 2015 r., [...], pismem z dnia 19 lutego 2015 r. Prezes UOKiK przekazał Wojewodzie [...] jako organowi egzekucyjnemu tytuł wykonawczy z dnia 19 lutego 2015 r., [...] i złożył wniosek o wszczęcie egzekucji obowiązków wskazanych w ww. tytule, proponując jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia 27 marca 2015 r. organ egzekucyjny Wojewoda [...] nałożył na zobowiązaną środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 7 000 (siedmiu tysięcy) złotych wskazując termin i sposób uiszczenia grzywny. Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. zobowiązana przesłała oświadczenia trzech odbiorców o nieposiadaniu na stanie magazynowym przedmiotowego wyrobu oraz trzy faktury korygujące, potwierdzające wycofanie wyrobu od tych odbiorców. Zobowiązana w ww. piśmie wskazała ponadto, iż do sześciu odbiorców skierowała po raz kolejny prośby o podanie stanu posiadania przedmiotowego wyrobu. Wraz z dowodami przedstawionymi w toku postępowania administracyjnego, nadal brakuje dowodów wycofania wyrobu od dwunastu odbiorców. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów: 1) uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., [...], w sprawie nałożenia na A. Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w P. grzywny w wysokości 7 000 (siedmiu tysięcy) złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] października 2014 r., [...], który polega na wycofaniu z obrotu zabawki [...], niezgodnej z wymaganiami określonymi w pkt 1.5 załącznika nr 1 "Szczegółowe Wymagania Bezpieczeństwa" do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 5 kwietnia 2011 r. zabawek (Dz. U. z 2011 r., Nr 83, poz. 454 z późn. zm.), oraz na odkupieniu przedmiotowej zabawki na żądanie osób, które faktycznie nią władają, 2) nałożył na zobowiązaną A. Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w P. grzywnę w wysokości 2 000 (dwa tysiące) złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] października 2014 r., [...], polegających na wycofaniu z obrotu zabawki [...], niezgodnej z wymaganiami określonymi w pkt 1.5 załącznika nr 1 "Szczegółowe Wymagania Bezpieczeństwa" do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 5 kwietnia 2011 r. zabawek (Dz. U. z 2011 r., Nr 83, poz. 454, z późn. zm.) w sprawie zasadniczych wymagań dla zabawek, oraz na odkupieniu przedmiotowej zabawki na żądanie osób, które faktycznie nią władają, 3) wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego postanowienia, 4) stwierdził, że w przypadku nieuiszczenia grzywny zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych na podstawie u.p.e.a., 5) wezwał do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 19 lutego 2015 r., wystawionym przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego postanowienia, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązków w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości. Prezes UOKiK wyjaśnił, że bezspornym w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż zobowiązana do dnia wydania niniejszego postanowienia nie wypełniła obowiązku nałożonego na nią decyzją Prezesa UOKiK z dnia [...] października 2014 r. oraz wskazanych w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2015 r. Z uwagi na uchybienia proceduralne, tj. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art.18 u.p.e.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 121 § 2 u.p.e.a., jakich dopuścił się organ egzekucyjny (Wojewoda [...]) wydając postanowienie z dnia 27 marca 2015 r., ww. postanowienie należało uchylić w całości. W ocenie Prezesa UOKiK, Wojewoda [...] nie poczynił dość wnikliwych ustaleń oraz nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie wysokości nałożonej na zobowiązaną grzywny. Organ egzekucyjny, pomimo zastosowania właściwego środka egzekucyjnego, nie wyjaśnił, dlaczego uznał ten środek za najmniej uciążliwy dla zobowiązanej oraz najbardziej celowy. Tego rodzaju wyjaśnienie powinno zostać zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia bez podania przyczyn, dla których uważa się ten właśnie środek za mniej uciążliwy, narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Prezes UOKiK uznał za wystarczającą w przedmiotowej sprawie grzywnę w wysokości 2 000 złotych, stwierdzając że jest to wielkość dostateczna do wywarcia nacisku na zobowiązaną, a grzywna jest w przedmiotowej sprawie środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanej. Pismem dnia 4 czerwca 2015 r. Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 1 i nałożenie na zobowiązaną grzywny w wysokości co najwyżej 500 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnych, o których mowa powyżej, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. WSA oddalił skargę w całości. Sąd I instancji uznał, że Prezes UOKiK należycie uzasadnił postanowienie. Ustalając wysokość nałożonej grzywny miał na względzie szereg okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z obowiązujących unormowań prawnych, ustalając wysokość grzywny w dolnych granicach przysługujących mu możliwości. Wobec powyższego nałożonej na stronę grzywny w wysokości 2.000 zł nie można uznać za wygórowaną. Zobowiązana wskazuje w zażaleniu, iż uczyniła wszystko, co w jej mocy w celu wykonania nałożonego obowiązku wycofania wyrobu z obrotu. Jak słusznie zauważył jednak organ, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może jedynie uzasadniać złożenie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a nie zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Na zobowiązanej, która wprowadziła kwestionowany wyrób do obrotu, ciąży m. in. obowiązek wycofania wyrobu z obrotu od wszystkich odbiorców i uzyskanie stosownych dowodów potwierdzających brak wyrobów w obrocie u odbiorców. W dniu wydawania zaskarżonego postanowienia skarżąca spółka, nie przedstawiła dowodów na wycofanie wszystkich wyrobów z obrotu, dlatego stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 10 grudnia 2015 r. o wykonaniu nałożonych na nią obowiązków uznać należy za niewiarygodne. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w całości przez Sąd I instancji, pomimo tego, że w postępowaniu egzekucyjnym organ nie uwzględnił słusznego interesu strony, nie zbadał wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. nie zbadał w ogóle sytuacji majątkowej skarżącej, co miało wpływ na wymiar nałożonej grzywny oraz nie wziął pod uwagę faktu, że skarżąca podjęła wszelkie możliwe czynności w celu wykonania nałożonego na nią uprzednio obowiązku, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w całości przez Sąd i instancji, pomimo tego, że w postanowieniu Prezesa UOKiK nie zostały w żaden sposób wyjaśnione okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie na skarżącą grzywny w wysokości 2000 zł. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ ustalając wysokość grzywny nałożonej na zobowiązaną nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi. Podkreślić należy, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanej takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na niej obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo przyjęto, że organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącą nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi. Grzywna w wysokości 2.000 zł nie może być bowiem uznana za środek zbyt uciążliwy dla strony. Organ trafnie argumentował jej wysokość stwierdzając, że grzywna w tej wysokości będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie jej wysokość winna zmotywować zobowiązaną do realizacji nałożonego obowiązku. Należy podkreślić, że organ obniżając grzywnę uwzględnił czynności zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku czym odniósł się do argumentacji skarżącej i uwzględnił ją wymierzając grzywnę w takiej wysokości, mając na uwadze, że decyzja nie została wykonana. Wobec tego nałożenie grzywny było zasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ odwoławczy należycie uzasadnił swoje postanowienie. Ustalając wysokość nałożonej grzywny miał bowiem w polu widzenia szereg okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z obowiązujących unormowań prawnych. Po pierwsze, ustalił wysokość grzywny w dolnych granicach przysługującej możliwości. Zatem, organ administracji miał na uwadze zarówno sytuację faktyczną Spółki, jak również rodzaj zobowiązania, a także sytuację finansową zobowiązanej, o czym świadczy wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Nie można natomiast z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanej. Tym bardziej, że może się ona uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na niej obowiązek. Podkreślić należy, że grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanej poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązaną nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanej. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. W konsekwencji zarzut uchybienia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegający na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie okoliczności, w jakiej sytuacji majątkowej jest skarżąca należało uznać za bezzasadny. Również za bezzasadny i gołosłowny należało uznać sformułowany drugi zarzut skargi kasacyjnej, albowiem organ wskazał jakie okoliczności wziął pod uwagę wymierzając grzywnę w wysokości 2 000 zł., natomiast w skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione żadne szczegóły tego zarzutu a jedynie ogólne stwierdzenia, które miały jedynie charakter polemiczny z prawidłowym postępowaniem organu odwoławczego i Sądu I instancji. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z tym środek ten oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 lit. c w zw. z pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).