II GSK 2874/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Piotr Piertasz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K S T U SA z siedzibą w T od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 884/14 w sprawie ze skargi K S T U SA z siedzibą w T na postanowienie Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K S T U SA z siedzibą w T na rzecz Ministra Sportu i Turystyki 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę K (dalej: Klub) na postanowienie Ministra Sportu i Turystyki (dalej: Minister) z dnia [..] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o zarządzanie ligą zawodową. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [..] grudnia 2012 r. Minister na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2010 r. Nr 127, poz. 857), dalej: u.s., i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., wyraził zgodę na zawarcie umowy ustalającej zasady funkcjonowania ligi zawodowej pomiędzy P, a spółką zarządzającą ligą zawodową – E Sp. z o.o. z siedzibą w B. W dniu 7 października 2013 r. Klub złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia 11 grudnia 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia [..] grudnia 2013 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 grudnia 2012 r. wyjaśniając, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem P tylko ten podmiot miał przymiot strony i tylko ten podmiot mógł skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [..] grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [..] stycznia 2014 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancjyjne. WSA w Warszawie oddalając skargę na powyższe postanowienie wyjaśnił, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy Klubowi przysługuje status strony legitymowanej do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (stosownie do art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji Klub tylko wówczas miałaby taki status, gdyby decyzja dotyczyła jego interesu prawnego lub obowiązku. Z kolei Klub upatruje swój interes prawny w tym, że na podstawie zawartej umowy o zarządzanie ligą zawodową, określającej podział kompetencji w zakresie prowadzenia rozgrywek drużynowego mistrzostwa Polski na żużlu, E Sp. z o.o. uzyskała kompetencje do wydawania orzeczeń dyscyplinarnych i wydała kilka tego rodzaju rozstrzygnięć w stosunku do Klubu. W ocenie Sądu I instancji Klub wykazuje jedynie interes faktyczny (a nie interes prawny) ze względu na sytuację, w której znalazł się na skutek orzeczenia dyscyplinarnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że rozgrywki ligowe charakteryzują się cyklicznością i zmiennością uczestników. W rezultacie krąg potencjalnych uczestników tego rodzaju współzawodnictwa sportowego, organizowanego w formie rozgrywek ligowych, jest w zasadzie nieograniczony. Obejmuje on wszystkie, nie tylko istniejące, ale i mogące powstać w przyszłości kluby sportowe. W konsekwencji każdy taki (zarówno już istniejący, jak i utworzony w przyszłości) klub żużlowy, który stanie się uczestnikiem rozgrywek ekstraligi żużlowej byłby uprawniony do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania przez Ministra decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o zarządzanie ligą zawodową, jak również zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności tego rodzaju decyzji. W ocenie Sądu I instancji, z samego faktu uczestnictwa w rozgrywkach ligi zawodowej nie można wywodzić posiadania statusu strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wyrażenia zgody na zawarcie umowy o zarządzanie ligą zawodową, a w rezultacie również uprawnienia do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji administracyjnej. Krąg stron postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust 6 u.s., jest precyzyjnie określony - obejmuje on wyłącznie właściwy polski związek sportowy oraz spółkę kapitałową, która ma zarządzać ligą. Co prawda może dojść do sytuacji, w której stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, jednak w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała przesłanki interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o zarządzanie ligą zawodową. Klub zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 61a w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że organ administracji naruszył w niniejszej sprawie przepisy i nieprawidłowo odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, uznając, że wniosek został wniesiony przez podmiot niebędący stroną; 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 5 i 6 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o sporcie poprzez błędną wykładnię tych przepisów w konsekwencji nieuzasadnionego przyjęcia, że niniejsze postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku Spółki, podczas gdy rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości decyzji Ministra, zatwierdzającej umowę o zarządzanie ligą, na podstawie której scedowano na spółkę E Sp. z o.o. uprawnienia w zakresie wydawania regulacji dyscyplinarnych oraz egzekwowania ich przestrzegania, dotyczy niewątpliwie sfery interesów prawnych oraz obowiązków Spółki, na którą nałożono szereg kar i środków dyscyplinarnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Klubu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zrzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie prawidłowej kontroli stosowania przez organy i Sąd I instancji prawa materialnego jest możliwe dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy między stronami nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Klubu nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest stawiany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 61a i art. 28 k.p.a. polegający na oddaleniu skargi, pomimo że Minister naruszył art. 61a i art. 28 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku Klubu, uznając, że Klub nie ma interesu prawnego w jego wszczęciu i prowadzeniu, bo nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra wyrażającej zgodę na zawarcie umowy pomiędzy P a E, w ramach której doszło do przekazania E uprawnień do zarządzania ligą żużlową (ekstraklasą żużlową). Zarzut postawiony w taki sposób odnosi się zarówno do kwestii procesowej, ale także do materialnej. Procesowy kontekst tego zarzutu wiąże się z działaniem procesowym Ministra, czyli odmową wszczęcia postępowania, natomiast walor materialny tego zarzutu realizuje się w przesłance odmowy, bo rozstrzygnięcie w tym zakresie nastąpiło ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Wskazany, dualny charakter zarzutu pozwala odnieść się do niego w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie można uznać tak stawianego zarzutu za obarczony wadą formalną uniemożliwiającą merytoryczne odniesienie się do niego przez Sąd II instancji, jako stawianego w ramach wadliwej podstawy kasacyjnej. Dokonując oceny tego zarzutu z punktu widzenia przyjętych wyżej założeń stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył prawa we wskazanym zakresie. Trafnie przyjął, że Minister odmówił Klubowi wszczęcia postępowania, bowiem Klub nie wykazał interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra zgadzającej się na zawarcie umowy o zarządzanie ligą żużlową. Okoliczności podnoszone przez Klub, zwłaszcza wielokrotność orzekania w stosunku do niego przez E kar dyscyplinarnych i przekazanie tej E orzekania w pierwszej instancji w sprawach dyscyplinarnych, nie może być wiązane z interesem prawnym Klubu rozumianym zgodnie art. 28 k.p.a. Bez wątpienia jest to interes faktyczny, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, ale ten interes nie ma oparcia w konkretnym przepisie prawnym i przez to nie może mieć charakteru prawnego. Dla właściwego określenia istoty tego interesu jest ustalenie stron postępowania w sprawie decyzji wyrażającej zgodę na zawarcie umowy o zarządzanie ligą żużlową. Niewątpliwie stroną takiego postępowania nie był żaden klub żużlowy, zatem żaden klub nie może żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra wyrażającej zgodę na zawarcie takiej umowy. Sąd I instancji trafnie to podkreślił, bo z faktu, że Klub podlega rygorom postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przez E nie można wywodzić interesu prawnego dla innego i nadzorczego postępowania odnoszącego się do zupełnie innej sprawy. Stosownie do treści art. 15 ust. 5 u.s. zasady funkcjonowania ligi zawodowej są ustalane w umowie zawieranej pomiędzy polskim związkiem sportowym a spółką zarządzającą taką ligą. Warunkiem zawarcia takiej umowy jest decyzja Ministra wyrażająca zgodę, tak więc w sprawie takiej decyzji stroną jest tylko i wyłącznie spółka zarządzająca ligą, a nie Kluby jako uczestnicy tej ligi. Z tych powodów zarzut stawiany skarżonemu wyrokowi w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być uwzględniony z powodu nietrafności zarzutu wcześniejszego. Jak wskazał Sąd II instancji w ramach zarzutu procesowego należało rozważyć także kontekst materialny, więc istnienie po stronie Klubu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponieważ Sąd II instancji uznał, że interes Klubu nie może mieć znamion interesu prawnego, to konsekwencją tego stanowiska musi być uznanie zarzutu formułowanego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. za niezasadny. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.