II GSK 2845/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Zamojskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 września 2025 r. sygn. akt III SAB/Lu 37/25 w sprawie ze skargi W. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Zamojskiego w sprawie wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu dozorowania pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Zamojskiego na rzecz W. R. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Lu 37/25 uwzględnił złożoną przez W. R. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Zamojskiego w sprawie przyznania wynagrodzenia z tytułu dozorowania pojazdu, stwierdzając, że Starosta Zamojski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; nadto, zobowiązał Starostę Zajmoskiego do załatwienia wniosku W. R. z dnia 11 lipca 2022 r. w terminie 2. miesięcy od uprawomocnienia się wyroku, przyznając od Starosty Zamojskiego na rzecz W. R. sumę pieniężną w wysokości 5 000 zł i zasądzając tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 597 zł. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że Starosta Zamojski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), bowiem prowadził, dłużej niż było to niezbędne, postępowanie w sprawie z podania W. K. z dnia 11 lipca 2022 r. o przyznanie należności za przechowywanie na parkingu strzeżonym, w trybie dozoru, pojazdu marki Fiat 126p, nr rej. [...] w okresie od 4 września 2010 r. do 11 lipca 2022 r. na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132, zwanej dalej u.p.e.a.). Zgodnie z tym przepisem, organ egzekucyjny przyznaje, na wniosek dozorcy złożony w terminie miesiąca od dnia ustania dozoru, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 u.p.e.a. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku, Starosta Zamojski wielokrotnie wydawał w nieuprawniony sposób akty tamujące bieg postępowania w tej sprawie, choć do jego obowiązków należało zmierzanie do załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 i nn. k.p.a. Starosta Zamojski: a) postanowieniem z dnia 9 września 2022 r., nr [...] odmówił przyznania należności (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, zwane dalej SKO w Zamościu, postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r., nr [...] uchyliło to postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia i zobowiązując organ I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgromadzenia kalkulacji kosztów lub dopuszczenia opinii biegłego, a następnie orzeczenia o istocie sprawy), b) postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania (SKO w Zamościu postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r., nr [...] uchyliło to postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, formułując ocenę prawną, iż W. R. ma status podmiotu wyznaczonego do prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych z drogi i przechowywał pojazd na tym parkingu), c) postanowieniem z dnia 29 lutego 2024 r., nr [...] odmówił przyznania W. R. należności (SKO w Zamościu postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2024 r., nr [...] uchyliło to postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powtarzając wcześniejszą ocenę co do konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego i orzeczenia o istocie sprawy), d) postanowieniem z dnia 8 maja 2025 r. zawiesił postępowanie (SKO w Zamościu postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2025 r. uchyliło to postanowienie stwierdzając, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania). Skarżący kwestionował niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) i prowadzenie postępowania dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia (przewlekłość) wnosząc w dniu 4 lutego 2025 r. ponaglenie do SKO w Zamościu, które postanowieniem z dnia 13 lutego 2025 r., nr [...] stwierdziło, że Starosta Zamojski dopuścił się przewlekłości postępowania, a nadto nie stwierdziło bezczynności. Starosta Zamojski wskutek tego postanowienia nie wydał jednak postanowienia kończącego postępowanie, stąd W. R. wniósł skargę sądową na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarga w zakresie przewlekłości postępowania zasługiwała w ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie, bowiem Starosta Zamojski wielokrotnie ignorował postanowienia wydawane przez SKO w Zamościu, które w toku instancji zobowiązywały go do przeprowadzenia postępowania dowodowego i załatwienia sprawy poprzez wydanie postanowienia orzekającego o istocie sprawy przyznania W. R. wynagrodzenia z tytułu dozoru nad pojazdem; Starosta Zamojski nie wykonywał wskazań wiążących go przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, sformułowanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.; organ odwoławczy formułował też na podstawie art. 138 § 2a k.p.a. wytyczne co do wykładni prawa, które Starosta Zamojski konsekwentnie ignorował. Wytyczne organu odwoławczego każdorazowo były klarowne, a Starosta Zamojski mimo tego nie podejmował w sprawie wymaganych czynności, choć obowiązek taki wynikał dla niego z art. 139a § 1 k.p.a. Naruszenia prawa ze strony Starosty Zamojskiego były naruszeniami wielokrotnymi, postępowanie do dnia wyrokowania w I instancji (11 września 2025 r.) nie zakończyło się pomimo wszczęcia go 11 lipca 2022 r. Wytyczne i wskazania organu odwoławczego były ignorowane wielokrotnie i w sposób ewidentny, co przesądzało tak o przewlekłym prowadzeniu sprawy, jak i o rażącym naruszeniu prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Starosta Zamojski. W skardze kasacyjnej, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci: a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3 i art. 36 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że Starosta Zamojski je naruszył, podczas gdy nie doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a także b) art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez przyznanie na rzecz W. R. sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie. Starosta Zamojski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3 i art. 36 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że Starosta Zamojski je naruszył, podczas gdy nie doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. to regulacje posiadające walor kierunkowy. Normują wektor rozstrzygnięcia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy sąd ten dostrzeże po stronie organu naruszenie przepisów prawa, które definiują stan określony jako przewlekłe prowadzenie postępowania i towarzyszące mu rażące naruszenie prawa. To zatem wyłącznie naruszenie ulokowanych poza tymi regulacjami przepisów może przesądzać o ewentualnym uwzględnieniu skargi kasacyjnej, o ile w świetle przepisów o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego wykazane zostanie, że stan taki (przewlekłości lub przewlekłości powiązany z rażącym naruszeniem przepisów o szybkości postępowania) został przez Sąd I instancji wadliwe zidentyfikowany. Zarzut naruszenia art. 36 k.p.a. okazał się nieusprawiedliwiony. Zgodnie z tym przepisem, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W skardze kasacyjnej przepis art. 36 k.p.a. przytoczono wyłącznie w petitum, nie poświęcając już w motywach skargi kasacyjnej miejsca na wykazanie, w jaki sposób Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 36 k.p.a. W szczególności nie podjęto próby wykazania, że zawiadomienia kierowane w toku postępowania do strony (W. R.) zawierały usprawiedliwione motywy pozwalające odraczać końcową datę wydania postanowienia załatwiającego sprawę co do istoty. Podkreślenia jednak wymaga, że zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy nie mają waloru materialnego w tym sensie, że same w sobie nie tworzą usprawiedliwionej przyczyny niedochowania terminów załatwienia sprawy z art. 35 k.p.a. Ich rolą jest wyłącznie wypełnienie obowiązku informacyjnego względem strony, tj. zapewnienie jej wiedzy o dokonanej przez organ ocenie stopnia skomplikowania sprawy oraz o środkach prawnych kwestionowania ewentualnej bierności organu. W żadnym razie jednak nie przesądzają o trafności takiej oceny i zasadności powstrzymywania się od załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 35 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Regulacja ta, stanowiąc następstwo zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 § 1 k.p.a. wprowadza terminy dyscyplinujące organ podczas załatwiania sprawy: termin niezwłoczny (z art. 35 § 1 i 2 k.p.a., gdy sprawa nie wymaga gromadzenia przez organ materiału dowodowego), miesięczny (art. 35 § 3 k.p.a., gdy sprawa wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego) i 2-miesięczny (art. 35 § 3 k.p.a., gdy sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany). Postępowanie w sprawie przyznania W. R. należności (zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia) za dozór w postaci przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu marki Fiat 126p, nr rej. [...] w okresie od 4 września 2010 r. do 11 lipca 2022 r., na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., zostało wszczęte 11 lipca 2022 r. Kluczowe dla wyniku sprawy jest to, że obowiązek podjęcia czynności zmierzających do wydania postanowienia kończącego postępowanie został w stosunku do Starosty Zamojskiego skonkretyzowany z mocy art. 138 § 2 i art. 139a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (w postępowaniu jurysdykcyjnym) oraz z mocy art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (w postępowaniu z ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania), wskutek wydania relacjonowanych wcześniej postanowień SKO w Zamościu. Starosta Zamojski wielokrotnie w toku postępowania wydawał akty tamujące bieg postępowania (odmawiał przyznania należności bez postępowania wyjaśniającego, odmawiał wszczęcia postępowania i zawieszał postępowanie). Każdorazowo w toku instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uwzględniało zażalenia formułując w i ą ż ą c e Starostę Zamojskiego w sposób bezwzględny: wytyczne oraz ocenę w zakresie wykładni prawa. W szczególności: a) zobligowało Starostę do wydania postanowienia orzekającego o istocie sprawy, b) oceniło status W. R. jako dozorcy w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a., prowadzącego w uprawniony sposób w spornym okresie parking, c) zobowiązało do zgromadzenia dowodów na okoliczność wysokości wydatków i wynagrodzenia należnego dozorcy (poprzez wezwanie strony do okazania posiadanych dokumentów a w razie ich braku – do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego). Końcowo, w postępowaniu z ponaglenia również w sposób bezwzględnie w i ą ż ą c y Starostę Zamojskiego, stwierdziło przewlekłość postępowania. Żadnego z tych aktów administracyjnych Starosta Zamojski nie wykonał. Sprawa o wypłatę należności za zleconą obywatelowi funkcję dozoru nad usuniętym z drogi pojazdem powierzonym mu w związku z wykonywaniem zadania publicznego starosty nie jest sprawą ani skomplikowaną, ani wymagającą ponadprzeciętnych zasobów organizacyjnych lub kadrowych. Przeciwnie, jest sprawą ulokowaną w regulacjach o postępowaniu egzekucyjnym, gdzie organy administracji publicznej winny działać szczególnie sprawnie z uwagi na swoją wykonawczą, niemal techniczną funkcję. Podanie złożono do Starosty w dniu 11 lipca 2022 r., a w roku 2026 sprawa wciąż oczekuje na rozpatrzenie. Starosta Zamojski pomijał wykonalne oraz prawomocne akty organu wyższego stopnia (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu). Swoją opieszałością Starosta Zamojski nie tylko naruszył art. 138 § 2 i art. 139a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. w stopniu rażącym, jak trafnie przyjął to Sąd I instancji uwzględniając skargę na przewlekłość i przyznając skarżącemu kwotę pieniężną, ale też nadszarpnął zaufanie wspólnoty Powiatu Zamojskiego do organów tej jednostki samorządu terytorialnego. Z naruszeniem prawa zmusił skarżącego do oczekiwania na wynik sprawy przez czas oczywiście niewspółmierny do skali prowadzonej spawy. W sprawie, która winna zakończyć się w terminie 2-miesięcznym organ zwlekał z wydaniem rozstrzygnięcia przez 3 i pół roku. To, że Starosta Zamojski nie może zgodzić się z poglądem prawnym wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu i – jak wynika z motywów skargi kasacyjnej – pragnie wywodzić drogę cywilną jako właściwy tryb ustalania należności strony w badanej sprawie, podważyć status strony jako podmiotu wyznaczonego do usuwania pojazdów oraz przerzucić skutki niedostatków w materiale przedstawianym przez stronę właśnie na nią – nie ma w sprawie jakiegokolwiek znaczenia jurydycznego, skoro o wszystkich tych kwestiach już prawomocnie przesądziło Kolegium. Nawet gdyby Starosta Zamojski ocenił, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny, to zamiast tamować bieg postępowania powinien jeszcze przed wydaniem przez Kolegium wszystkich relacjonowanych wcześniej postanowień, orzec o zwrocie podania zgodnie z art. 66 § 3 zd. drugie k.p.a. Skoro jednak tego nie uczynił, naraził się na wszelkie konsekwencje związane ze zbyt długim prowadzeniem własnego postępowania. Jak jednoznacznie wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w Zamościu z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt [...], podmiotem stosunku prawnego w tej sprawie nie był organ egzekucyjny, o jakim mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a, ale osoba prawna (Powiat Zamojski), zaś przedmiotem sporu sądowego było prowadzenie parkingu na podstawie umowy zawartej w trybie art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchy drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251), a i to tylko za niewielką cześć okresu (od 2010 do 2022 r.) objętego podaniem skarżącego (tj. za lata 2019 i 2020). W tych realiach badany zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony. Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez przyznanie na rzecz W. R. sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. (tj. w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania) może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jak wynika z motywów skargi kasacyjnej zarzut ten oparto na twierdzeniu, że skoro w sprawie nie miała miejsca przewlekłość w realiach rażącego naruszenia prawa, to orzeczenie o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej nie znajdowało podstaw. Jak już wykazano to w poprzedniej partii wywodów, w sprawie doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania sprawy, a organ nie podejmował w odpowiednim tempie wymaganych prawem czynności postępowania wyjaśniającego oraz orzeczniczych. Stopień tego naruszenia, jak to wykazano, spełniał wymogi stawiane naruszeniu kwalifikowanemu, rażącemu. Stąd argumentacja przywołana na poparcie tego zarzutu musiała okazać się niewystarczająca do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tej części. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026 r., poz. 215).