II GSK 2817/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Słupska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 618/24 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezydenta Słupska z dnia 9 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od G. Sp. z o.o. w S. na rzecz Prezydenta Słupska kwotę 3168 (trzy tysiące sto sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 618/24 uwzględnił wniesioną przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (zwanej dalej Spółką G.) skargę na decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 9 września 2024 r., nr [...] udzielającą tej Spółce zezwolenia na tymczasowe zajęcie pasa drogowego ulicy R. w S. o pow. 390 m2 jezdni, w celu realizacji budowy sieci kanalizacyjnej w okresie od 25 września 2024 r. do 4 października 2024 r. oraz ustalającą z tego tytułu opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 31 200 zł, uchylając tę decyzję oraz zasądzając od Prezydenta Miasta S. na rzecz Spółki G. kwotę 4 553 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji stwierdził, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), że decyzja Prezydenta Miasta S. okazała się wadliwa w części orzekającej o ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego. Z naruszeniem art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. organ określając stawkę opłaty, o jakiej mowa w art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 889, zwanej dalej u.d.p.) nie wykazał z jakich powodów zastosował dzienną stawkę wynoszącą 8 zł, zamiast stawki wynoszącej 3 zł, o jakiej mowa w lp. I i IV zał. do uchwały Rady Miejskiej w S. nr LVI/811/23 z dnia 29 marca 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta S. (Dz.Urz. Województwa Pomorskiego z 2023 r., poz. 1749, zwanej dalej u.s.o.), w brzmieniu ustalonym przez uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku nr LIX/850/23 z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr LVI/811/23 z dnia 29 marca 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Słupska (Dz.Urz. Województwa Pomorskiego z 2023 r., poz. 2966) i uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku nr LXII/886/23 z dnia 30 sierpnia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr LVI/811/23 z dnia 29 marca 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Słupska (Dz.Urz. Województwa Pomorskiego z 2023 r., poz. 4293). Organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, z jakich powodów przyjął, że w badanej sprawie stawka dzienna opłaty wynosi 8 zł, a więc jest stawką z lp. I zał. do u.s.o. za "prowadzenie robót w pasie drogowym" i związane z tym "zajęcie całej szerokości jezdni", podczas gdy w lp. IV zał. do u.s.o. przewidziano stawkę dzienną w wysokości 3 zł również w stosunku do jezdni, rozumianej m.in. jako część drogi. Motywy działania organu w zakresie wyboru jednej z tych dwóch podstaw stawki dziennej za 1 m2 powierzchni pasa drogowego powinny być jednoznaczne dla adresata. Z tych powodów decyzja podlegała uchyleniu. Z wyrokiem nie zgodził się Prezydent Miasta S. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił sposobu wyliczenia stawki opłaty skoro wskazał prawidłową podstawę prawną przyjętej stawki i sposób jej wyliczenia, a także 2. przepisów prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 3, 5 i 8 u.d.p. w zw. z lp. I i IV zał. do u.s.o. poprzez przyjęcie, że można było przyjąć stawkę określoną w lp. IV zał. do u.s.o., skoro pas drogowy, w tym jezdnia, został zajęty zgodnie z wnioskiem Spółki G. na prowadzenie robót w pasie drogowym, a stawkę za zajęcie na taki cel reguluje wyłącznie lp. I zał. do u.s.o. Prezydent Miasta S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 3, 5 i 8 u.d.p. w zw. z lp. I i IV zał. do u.s.o. poprzez przyjęcie, że można było przyjąć stawkę określoną w lp. IV zał. do u.s.o., skoro pas drogowy został zajęty, zgodnie z wnioskiem Spółki G., na prowadzenie robót w pasie drogowym, a stawkę za zajęcie na taki cel reguluje wyłącznie lp. I zał. do u.s.o. Zarzut ten okazał się trafny bowiem Prezydent Miasta S. w dostatecznym zakresie wskazał podstawę przyjętej w kwestionowanej decyzji stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na tle regulacji u.s.o. Konstrukcja przepisów tej uchwały jest czytelna. W zał. do u.s.o. stanowiącym tabelę opłat za zajęcie pasa drogowego dla poszczególnych rodzajów zajęć na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w kolumnie 1. określono kolejne "Rodzaje zajęć". W lp. I jako rodzaj zajęcia pasa wskazano >, wskazując dla dróg gminnych stawkę wynoszącą 8 zł jeżeli takiemu zajęciu ulega cała szerokość jezdni (dla zajęcia jezdni w wymiarze do 50% szerokości przewidziano stawkę 6 zł, za zajęcie chodnika, drogi rowerowej lub pieszo-rowerowej – 5 zł, za zajęcie zieleni przydrożnej i pobocza – 3 zł, a za zajęcie dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej – 0,20 zł). Z kolei w lp. IV jako rodzaj zajęcia pasa wskazano >, wprowadzając enumerację części pasa drogowego, jaka na tych zasadach podlega zajęciu (jezdnia, chodnik, droga dla rowerów, droga dla pieszych i rowerów, pobocze) i wskazując dla dróg gminnych stawkę w wysokości 3 zł. Przepis lp. I zał. do u.s.o. znajduje zatem zastosowanie tylko wówczas gdy rodzajem zajęcia nie jest "prowadzenie robót w pasie drogowym". Jeżeli pewne rodzaje zajęcia nie dają się sklasyfikować w ramach pkt I-III zał. co u.s.o., wówczas dopiero jako "inne ..." podlegają stawkom z lp. IV zał. do u.s.o. Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie wskazywały, że skarżąca zajęła pas drogowy ul. R. w S. na "budowę sieci kanalizacyjnej" i z tego powodu okresowo, od 25 września 2024 r. do 4 października 2024 r. mogła korzystać na takie cele z pasa drogowego w zakresie obejmującym całą szerokość jezdni. Świadczy o tym przede wszystkim wniosek z dnia 4 września 2024 r. o udzielenie zezwolenia, gdzie wskazano roboty polegające na umieszczeniu urządzenia oraz sporządzony wcześniej projekt tymczasowej organizacji ruchu stanowiący załącznik do wniosku. Również warunki techniczne z dnia 8 grudnia 2021 r. dla projektowanego odcinka kanalizacji deszczowej wskazywały, że inwestor opracował projekt inwestycji budowlanej w zakresie kanalizacji deszczowej. Nie ulegało zatem kwestii, że wnioskowanym rodzajem zajęcia pasa drogowego było prowadzenie robót na całej szerokości jezdni ulicy R. w S. w celu realizacji inwestycji -ulokowania kanalizacji deszczowej. W żadnym późniejszym piśmie skarżąca nie modyfikowała zakresu zamierzenia, ani też nie zmieniała zakresu planowanych prac. Realizacja inwestycji polegającej na robotach w pasie drogowym w celu ulokowania tam urządzeń kanalizacji deszczowej, i to zgodnie z deklaracją skarżącej, obejmowała całą szerokość jezdni, wypełniając wymogi stawiane przez lp. I zał. do u.s.o., gdzie mowa o > polegających na >. Już to było dostateczne aby decyzja udzielająca takiego zezwolenia równocześnie ustalała odpowiednią opłatę, wyliczoną na podstawie stawki wynoszącej dla takiej formy zajęcia pasa drogowego 8 zł w wypadku dróg gminnych, która podlega uwzględnieniu w algorytmie, o jakim mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p. Błędnie przyjął Sąd I instancji, że ograniczenie się przez organ do wskazania podstawy w postaci lp. I zał. do u.s.o., uwzględnienie w wyliczeniach stawki wynoszącej 8 zł oraz oparcie się na materiałach sprawy, które wskazywały na rodzaj zajęcia pasa drogowego (na szerokości całej jezdni), którym były roboty polegające na budowie kanalizacji deszczowej przez inwestora, mogło dawać podstawy dopatrywania się naruszenia, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie, czy podstawą naliczenia opłaty nie mogła być stawka wynosząca 3 zł z lp. IV zał. do u.s.o. Skoro rodzaj zajęcia pasa drogowego objęty regulacją lp. IV zał. do u.s.o. musiał być tej natury, że nie mogły obejmować go regulacje lp. I-III zał. do u.s.o., a – jak to wykazano – odpowiadał wymogom lp. I zał. do u.s.o., to tego rodzaju uzupełnienie postępowania administracyjnego o dodatkowy wywód w ponownie wydanej decyzji, nie mogłoby się przełożyć na inny wynik sprawy. Podkreślenia wreszcie wymaga, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta S. nie mogła być oceniana pod względem jej uzasadnienia w sposób gwarantujący szybkie zdekodowanie sposobu oceny materiału dowodowego, jaki zgromadził organ. Decyzja Prezydenta Miasta S. była bowiem wydana w trybie art. 107 § 4 zd. pierwsze k.p.a., zgodnie z którym można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. To zresztą właśnie z tego powodu, z mocy art. 127 § 1a k.p.a. decyzja taka jako ostateczna nie podlegała administracyjnemu tokowi instancji i mogła stanowić przedmiot skargi sądowej czyniąc z organu I instancji stronę przeciwną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prezydent Miasta S. przed wniesieniem skargi nie miał zatem procesowych instrumentów przekonania strony do prawidłowości podstawy i motywów rozstrzygnięcia. Dlatego też dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 3 grudnia 2024 r., nr [...] wskazał jednoznacznie jakie okoliczności faktyczne uwzględnił w toku postępowania i z jakich powodów zastosował stawkę z lp. I zał. do u.s.o. wynoszącą 8 zł. W szczególności wskazał, że już sam wniosek adresata zezwolenia wskazywał (zwłaszcza w załączniku stanowiącym projekt organizacji ruchu) na rodzaj zajęcia pasa drogowego pod roboty budowlane wymagane do realizacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wodę z terenu zabudowy mieszkaniowej i zakres prac wymagający zajęcia całej szerokości jezdni. Motywy te organ podtrzymał w uzasadnieniu decyzji zawartym w piśmie procesowym (bez daty) nr [...] (k. nr 81 akt). Trudno zatem ocenić, z jakich powodów Sąd I instancji związał Prezydenta oceną prawną wymagającą ponowienia tej argumentacji w uzasadnieniu nowej decyzji, twierdząc, że może okazać się, że rodzaj zajęcia pasa drogowego mógłby – w tych realiach stanu faktycznego niekwestionowanego przez skarżącą – nie obejmować "prowadzenia robót w pasie drogowym .. na całej szerokości jezdni", a przez to tworzyć pole do oceny, czy można go podciągnąć pod "inne rodzaje zajęcia pasa" części drogi obejmującej jezdnię, tj. inne niż prowadzenie robót w celu realizacji inwestycji kanalizacyjno-deszczowej (z lp. IV zał. do u.s.o.). Skarżąca Spółka G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wskazała na żadne motywy, które przeczyłyby faktowi, iż przedmiotem wniosku skierowanego do organu uczyniła zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu przeprowadzenia robót związanych z budową kanalizacji deszczowej. Nie mógł być natomiast uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. powiada, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. pierwsze); jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponowne rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). Sąd I instancji wywiązał się z wszystkich wymogów procesowych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaprezentował dotychczasowy przebieg postępowania (s. 1), zrelacjonował zarzuty skargi (s. 2-3), przedstawił stanowisko strony przeciwnej (s. 3), wskazał podstawę rozstrzygnięcia (s. 10) i ją wyjaśnił (s. 9 i 10). Sformułował też wytyczne adresowane do organu, wskazując, że ponownie wydana decyzja powinna zawierać uzasadnienie pozwalające jednoznacznie stwierdzić, z jakich powodów zastosowano odpowiedni przepis u.s.o. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).