II GSK 280/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Aneta Kardas po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 259/22 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 17 grudnia 2021 r. nr SKO 4122.53.2021 w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej oddala skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 września 2022 r., o sygn. akt II SA/Rz 259/22, oddalił skargę J. K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 17 grudnia 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 1 października 2021 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, Zarząd Powiatu Przemyskiego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] R P. – N. – B. (dz. nr [...]) w miejscowości B. km [...] str. lewa do obsługi komunikacyjnej działki nr [...] poprzez działkę [...] - służebność gruntową obecnie działką nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: organ odwoławczy, SKO) decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz.1376; dalej: u.d.p.), utrzymało w mocy decyzję I instancji. II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...]. Odnośnie zaś działki nr [...] (obecnie nr [...]), na którą miałby zostać skierowany zjazd indywidualny skarżący podawał, że przysługuje mu służebność przejazdu ustanowiona na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Przemyślu z dnia 30 grudnia 2005 r. I Ns 830/03. Wobec tego organ I instancji wezwał skarżącego do przedstawienia powołanego postanowienia ze stwierdzeniem prawomocności, ewentualnie odpis z księgi wieczystej zawierający wpis służebności dojścia i dojazdu, ustanowionej na mocy przedmiotowego postanowienia. Tym samym – w ocenie WSA - organ I instancji zrealizował obowiązki wynikające z art. 9 k.p.a., gdyż poinformował stronę, jakie dowody powinna przedstawić aby wykazać uprawnienie do złożenia wniosku w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. Następnie Sąd wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie skarżący przedłożył odpis wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1189/19, który dotyczył innej sprawy, tj. prawa do wglądu w akta sprawy, dotyczącej wydania pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi publicznej. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnej dokumentacji, która wprost dotyczyłaby postępowania cywilnego w sprawie ustanowienia służebności przejazdu na rzecz działki nr [...]. Konsekwentnie Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał legitymacji do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. wobec czego organy zasadnie wydały decyzje w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej. W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.). III Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w istniejącym stanie faktycznym sprawy skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym objętym wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego pomimo tego, iż nieruchomość przylegająca do drogi publicznej została obciążona służebnością przejazdu na rzecz skarżącego co powoduje, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec takich regulacji stwierdzić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zawiera się wyłącznie w tych jej aspektach, które wynikają z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach której sformułowano jeden zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżący zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym objętym wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego pomimo tego, iż nieruchomość przylegająca do drogi publicznej została obciążona służebnością przejazdu na jego rzecz. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z mającym zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym art. 29 ust. 1 u.d.p. - budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 stwierdzającym, iż w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Ratio legis art. 29 u.d.p. polega na zapewnieniu gwarancji realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Przepis ten wprowadza bowiem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, dając jednocześnie możliwość stwierdzenia, że zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy przyznać pierwszeństwo w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności. Powoływanie się na zasadę równości wobec prawa również nie pozwala na uznanie, że "każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi publicznej" musi mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 319/10). Ograniczenie prawa własności, uregulowane w art. 29 ust. 1 u.d.p., pozwala co prawda właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości przyległej do drogi wybudować lub przebudować zjazd samodzielnie, ale wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi (tutaj: Zarządu Powiatu Przemyskiego) na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis powyższy jednoznacznie wskazuje, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację zjazdu jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być zatem wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi, przy czym tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, gdyż może być nim również inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości. Użytkownikiem w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.d.p. jest każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy, tzn. użytkownik wieczysty nieruchomości, jak również właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego służebności drogi koniecznej daje legitymację do ubiegania się o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. prawomocne wyroki: WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 321/19; WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1954/19; WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 543/19; WSA w Rzeszowie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 428/22; NSA z dnia 18 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1708/22), aczkolwiek można też wskazać na poglądy przeciwne. W wyroku z 3 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że "ex lege służebność gruntowa (art. 145 i art. 285-305 k.c.) polegająca na prawie przechodu i przejazdu nie uprawnia właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono, do domagania się od zarządcy drogi przebudowy zjazdu. W tym zakresie taka służebność nie daje podstawy do stwierdzenia interesu prawnego, a jedynie faktycznego. Ten ostatni nie może być podstawą żądania przebudowy zjazdu, ponieważ podmiot któremu przysługuje prawo przechodu i przejazdu nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Legitymizacja takiego żądania wymaga uprzednio uzyskania stosownej zgody właściciela działki (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 839/14). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku przyznającym posiadaczowi ograniczonego prawa rzeczowego służebności drogi koniecznej legitymację do ubiegania się o wydanie zezwolenia, o którym mowa art. 29 ust. 1 u.d.p., po spełnieniu określonych warunków formalnych. Przyznanie tej legitymacji wynika z istoty i celu służebności drogi koniecznej, którym jest zapewnienie komunikacji nieruchomościom pozbawionym dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 k.c. jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Słusznie zatem wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że w konsekwencji służebność drogowa stanowi (częściowo) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - związane właśnie z treścią ograniczonego prawa rzeczowego, tj. z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu. Zasadnie także Sąd I instancji jednocześnie podkreśla, że wykazanie tego rodzaju uprawnienia prawnorzeczowego, umożliwiającego ubieganie się o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. - leży po stronie podmiotu wnioskującego. Wykazanie przez wnioskodawcę uprawnienia prawnorzeczonego – służebności drogi koniecznej - jest w związku z tym bezwzględnym warunkiem uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, gdyż wyłącznie na jego podstawie organ dokonuje weryfikacji tytułu prawnego do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że jest podmiotem uprawnionym do złożenia żądania w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p., gdyż nie przedstawił na żądanie organu postanowienia Sądu Rejonowego w Przemyślu z 30 grudnia 2005 r., sygn. akt I Ns 830/03 ze stwierdzeniem prawomocności, ewentualnie odpisu z księgi wieczystej zawierającego wpis służebności dojścia i dojazdu, ustanowionej na mocy przedmiotowego postanowienia. Tym samym skarżący nie wykazał, że posiada tytuł prawny do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nie jest zatem zasadny zarzut kasacyjny skarżącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w istniejącym stanie faktycznym sprawy skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym objętym wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Sąd I instancji bowiem zajmując stanowisko przyznające posiadaczowi ograniczonego prawa rzeczowego - służebności drogi koniecznej - legitymację do ubiegania się o wydanie zezwolenia, o którym mowa art. 29 ust. 1 u.d.p., nie odmówił skarżącemu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a jedynie stwierdził, że skutecznie nie wykazał on, aby w rozpatrywanym stanie faktycznym przysługiwał mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak słusznie bowiem wskazuje się w orzecznictwie, art. 29 u.d.p. nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tego rodzaju postępowaniu, precyzując natomiast, do kogo należy inicjatywa w tym zakresie. Brać zatem należy pod uwagę art. 28 k.p.a., wedle którego stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 953/21). Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma zatem charakter zamknięty, zaś czynności podejmowane przez organ w tym zakresie są dwuetapowe. W pierwszej kolejności organ weryfikuje tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi (weryfikacja podmiotowa). W drugiej kolejności ocenia zasadność żądania wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu czyli przesłanki związane ze sposobem korzystania z drogi tj. bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu (weryfikacja przedmiotowa). Skoro zaś w rozpatrywanej sprawie skarżący żądając czynności organu ze względu na swój interes prawny (tutaj: wydania przez Zarząd Powiatu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej) nie przedłożył organowi stosownych dokumentów potwierdzających posiadanie interesu prawnego, to wynik weryfikacji podmiotowej spornego wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu był negatywny. Stąd też w niniejszej sprawie organy zasadnie nie zezwoliły na lokalizację przedmiotowego zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej, zaś Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę sądową decyzji wydanych w tej sprawie. Reasumując wszystkie przedstawione argumenty należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.