II GSK 2794/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny- Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Milickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 81/24 w sprawie ze skargi H. K. na czynność Starosty Milickiego z dnia 5 sierpnia 2010 r. w przedmiocie wydania prawa jazdy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 81/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi H. K. (strona, skarżący) na czynność Starosty Milickiego (Starosta, organ) z dnia 5 sierpnia 2010 r. w przedmiocie wydania prawa jazdy stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził od Starosty Milickiego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. W dniu 3 sierpnia 2010 r. skarżący zwrócił się do Starosty Milickiego z wnioskiem o wymianę dokumentu prawa jazdy. Do wniosku dołączył m.in. następujące dokumenty: świadectwo kwalifikacji zawodowej z dnia 26 lipca 2010 r. (nr 312/2010) potwierdzające ukończenie szkolenia okresowego w zakresie kategorii C1, C1E, C, CE; orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., w którym stwierdzono, że wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych skarżący jest zdolny do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy prowadzącego pojazdy o wadze powyżej 3,5 t (w orzeczeniu tym określono datę następnego badania okresowego na lipiec 2015 r.); orzeczenie psychologiczne, w którym stwierdzono brak przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami i określono termin następnego badania psychologicznego na dzień 25 lipca 2015 r. Po rozpoznaniu wniosku Starosta w dniu 5 sierpnia 2010 r. wydał skarżącemu prawo jazdy, w którym oznaczył w rubryce 11 daty ważności poszczególnych kategorii uprawnień: uprawnienia kategorii B - bezterminowo; C – 26 lipca 2015. Z kolei w rubryce 12 kategorii C uprawnień wpisano kod 95 oraz datę 26 lipca 2015 r. Pismem z dnia 28 listopada 2023 r. skarżący zwrócił się do Starosty o podanie informacji, kto i na jakiej podstawie unieważnił jego prawo jazdy kategorii C z dnia 5 sierpnia 2010 r. wydane przez Starostę bezterminowo, wskazując, że nie wykonuje zawodu i świadectwo kwalifikacji nie jest mu potrzebne. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżącego, Starosta w piśmie z dnia 1 grudnia 2023 r. wskazał, że dokonał wymiany dokumentu prawa jazdy na podstawie wniosku skarżącego z dnia 3 sierpnia 2010 r. wraz z załączonymi dokumentami. Organ powołał się m.in. na treść art. 97a ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (u.p.r.d.). W kolejnym piśmie do Starosty z dnia 21 grudnia 2023 r. skarżący domagał się wydania nowego dokumentu prawa jazdy bez wpisów o ważności uprawnień do prowadzenia pojazdów, które posiada od 1975 r. Wskazał, że w 2010 r. nastąpiło wydanie nowego dokumentu z powodu zdobycia świadectwa kwalifikacji zawodowej. Zdaniem skarżącego wpis taki jest czynnością materialno-techniczną, a wytworzenie nowego dokumentu nie może prowadzić do podważenia wcześniej nabytych uprawnień. Skarżący na potwierdzenie stanowiska o konieczności dokonania wpisu o bezterminowości posiadanych uprawnień przytoczył również treść § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (rozporządzenie). Strona stwierdziła także, że Starosta miał prawo oznaczyć termin nowo nabytych uprawnień, ale nie mógł przy tej okazji ograniczyć uprawnień nabytych wcześniej bezterminowo, powołując się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie K 5/13. Wobec tego strona wskazała, że domaga się przywrócenia ważności starych bezterminowych uprawnień w zakresie kategorii B i C. Odpowiadając na to pismo, Starosta w swoim piśmie z dnia 2 stycznia 2024 r. poinformował skarżącego o treści § 29 ust. 6 rozporządzenia. Podkreślił również organ, że wydanie skarżącemu nowego dokumentu prawa jazdy w dniu 5 sierpnia 2010 r. miało związek z wyznaczeniem przez uprawnionego lekarza daty następnego badania lekarskiego na dzień 26 lipca 2015 r. Poinformował jednocześnie skarżącego, że kolejne prawo jazdy może być skarżącemu wydane tylko i wyłącznie z datą ważności uprawnienia kategorii C. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. skarżący okazał wyrok Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Krzyków VII Wydział Karny z dnia 25 marca 2024 r. w sprawie o sygn. akt VII W 970/23, w którym uniewinniono go od popełnienia zarzucanego mu czynu z art. 94 § 1 kodeksu wykroczeń, dotyczącego kierowania pojazdem specjalnego przeznaczenia pomimo braku uprawnień do kierowania pojazdami, oświadczając, że jest on prawomocny. Wyrok ten został włączony do akt sprawy. Skarżący podniósł, że wpis dotyczący daty kolejnego badania lekarskiego oraz kolejnego szkolenia okresowego powinien być dokonany wyłącznie w rubryce 12 dokumentu prawa jazdy, nie zaś w jego rubryce 11. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził od Starosty Milickiego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wstępie Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący w skardze wprawdzie na wstępie wskazywał, że skarga dotyczy odpowiedzi Starosty na jego pisma, jednakże w dalszej części skargi w sposób wyraźny kwestionował prawidłowość wydania mu nowego dokumentu prawa jazdy w dniu 5 sierpnia 2010 r. Następnie Sąd Wojewódzki omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy. Wskazał, że omawiany problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie analogicznych przepisów obowiązującej obecnie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.). Sąd I instancji stwierdził, że wydanie nowego dokumentu prawa jazdy w warunkach wskazanych w art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. (analogicznie należy potraktować sytuację określoną w art. 97a u.p.r.d., w której nie dochodzi do nabycia nowych uprawnień) stanowi czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Wobec powyższego, Sąd Wojewódzki przyjął, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była czynność materialno-techniczna Starosty, dotycząca wydania skarżącemu powyższego dokumentu prawa jazdy. Sąd I instancji zauważył, że zaskarżona czynność została podjęta w związku z wnioskiem skarżącego o dokonanie w prawie jazdy wpisu potwierdzającego posiadanie świadectwa kwalifikacji zawodowej (potwierdzenie odbycia szkolenia okresowego). WSA we Wrocławiu wskazał, że w sprawie rozważenia wymagało, czy wymiana prawa jazdy przez Starostę w oparciu o przywołane powyżej przepisy prawa materialnego, upoważniała organ do ingerencji w uprawnienia skarżącego do kierowania pojazdami, poprzez wpisanie daty ważności przysługujących skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami wskazanej kategorii. Sąd I instancji podniósł, że z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z kserokopii dotychczasowego dokumentu prawa jazdy wydanego w dniu 6 stycznia 2003 r. (oraz z kserokopii wcześniejszego dokumentu prawa jazdy z 1994 r.) wynika bezspornie, że skarżącemu przysługują uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B i C bezterminowo (w dokumencie z dnia 6 stycznia 2003 r. w pozycji 11 "data ważności uprawnienia" w odniesieniu do tych wszystkich kategorii widnieje symbol "-"). WSA we Wrocławiu podniósł, że skarżący na dzień 5 sierpnia 2010 r. posiadał – stwierdzone poprzednim dokumentem prawa jazdy – bezterminowe uprawnienia kategorii B i C. Starosta w nowym dokumencie prawa jazdy w odniesieniu do kategorii B oznaczył datę ważności tych uprawnień jako bezterminową. Natomiast jeżeli chodzi o kategorię C, Starosta nieprawidłowo wpisał jako datę ważności uprawnienia datę kolejnego badania wynikającą z orzeczeń lekarskiego i psychologicznego. Sąd podniósł, że takie stanowisko nie może zostać wywiedzione z treści art. 97a u.p.r.d. Sąd Wojewódzki przytoczył następnie treść § 7 ust. 2 pkt 11 lit. a i b, obowiązującego w dacie kwestionowanej czynności, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji, z treści przywołanych przepisów nie sposób wywieść, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami, miałyby stracić ważność w związku z dokonaniem w dokumencie prawa jazdy wpisu potwierdzającego uzyskanie kwalifikacji zawodowych. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy celem potwierdzenia powyższych kwalifikacji, stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. WSA we Wrocławiu wskazał, że podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby wówczas przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. WSA we Wrocławiu stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi, chociaż została ona wniesiona po upływie terminu, tj. w dniu 31 stycznia 2024 r., podczas gdy skarżący dowiedział się o kwestionowanej czynności w sierpniu 2010 r., a zatem skarga została wniesiona po upływie określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. terminu na wniesienie skargi, a tym samym skarżący ponosi winę w uchybieniu ww. terminu; 2. prawa materialnego, tj.: a) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z obowiązującym w dacie dokonania zaskarżonej czynności art. 97a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach ww. sprawy bezskuteczne jest wpisanie daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C w dokumencie prawa jazdy należącym do Skarżącego, podczas gdy z przepisu tego wynikało jednoznacznie, że wpis dokonywany jest w formie wymiany prawa jazdy, a prawo jazdy w zakresie kategorii, której dotyczy wpis, wydaje się na okres 5 lat, liczony od daty wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przy czym termin ten nie może być dłuższy niż okres ważności orzeczenia, o którym mowa w art. 39j ust. 4 lub art. 39k ust. 3 tej ustawy, co powinno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; b) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 2 pkt 11 lit. a i b obowiązującego w dacie dokonania zaskarżonej czynności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię przepisu, a w ww. konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach ww. sprawy bezskuteczne jest wpisanie przez Starostę Milickiego daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C w dokumencie prawa jazdy, podczas gdy z ww. przepisu przywołanego rozporządzenia wynika konieczność uwzględnienia w zakresie daty ważności danej kategorii prawa jazdy okresu 5 lat od przywołanych w przepisie dokumentów wskazanych w art. 97a ust. 2 p.r.d., co powinno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; c) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. § 29 ust. 1 i 3 oraz § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 231 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię ww. przepisu, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach ww. sprawy bezskuteczne jest wpisanie przez Starostę Milickiego daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C w dokumencie prawa jazdy, podczas gdy przepisu § 29 ust. 1 rozporządzenia nie stosuje się w przypadku osób, którym po dniu wejścia w życie ustawy data ważności uprawnienia została zmieniona w związku z przedłożeniem nowego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, co powinno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna być oddalona. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Stanowisko strony przeciwnej. Skarżący w piśmie z dnia 17 lipca 2025 r. wniósł o "odrzucenie skargi kasacyjnej Starosty oraz doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem". W załączaniu do pisma przesłał odpis wyroku nakazowego z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt VII W 970/23, oraz odpis wyroku z dnia 25 marca 2024 r., sygn. akt VII W 970/23 z uzasadnieniem. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna została uwzględniona na podstawie przesłanek, które podlegały zastosowaniu z urzędu, niezależnie od zakresu zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów. 2. Zgodnie z treścią art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany do kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia z punktu widzenia jego zgodności z art. 58 p.p.s.a. lub innymi podstawami odrzucenia skargi. Kontrola ta jest wykonywana z urzędu, stanowiąc odstępstwo od zasady rozporządzalności procesowej w postępowaniu kasacyjnym. Jeżeli zatem skarga podlegała odrzuceniu w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a kontrolowany sąd nie wykonał kompetencji w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. 3. W toku kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku stwierdzono, że kontrolowany Sąd Wojewódzki rozpoznał i rozstrzygnął sprawę, pomimo iż nie została spełniona jedna z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto, to jest przesłanka uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. Stosownie do treści powyższego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. 4. Kontrolowany Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że zaskarżona czynność wydania nowego dokumentu prawa jazdy, zawierającego wpisy dat ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i C, została podjęta 5 sierpnia 2010 r., natomiast skarżący już tym dniu – jak wynika z przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy – wiedział o jej podjęciu. Tymczasem data podjęcia czynności administracyjnoprawnej zaskarżalnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma istotne znaczenie z punktu widzenia regulacji wynikającej z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), zgodnie z którą przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym powyższą ustawą nowelizującą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, a więc po dniu 1 czerwca 2017 r. Jeżeli zatem sporna czynność została podjęta 5 sierpnia 2010 r., to dopuszczalność skargi należało ocenić w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., a więc z uwzględnieniem przesłanki uprzedniego wezwania na piśmie skarżonego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Ponieważ skarżący skierował do skarżonego organu pismo wyrażające zastrzeżenia do dokonanej czynności (które można by traktować jako pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) dopiero po ponad 13 latach od jej podjęcia (pismo z dnia 28 listopada 2023 r.), dlatego brak jest podstaw do rozważania możliwości zastosowania wyjątkowej kompetencji do uznania, że uchybienie 14-dniowego terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego (art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.). Sąd Wojewódzki w tym zakresie pominął treść art. 52 § 3 p.p.s.a. w powyższym brzmieniu, ograniczając własną ocenę prawną jedynie do przesłanki zachowania terminu do wniesienia skargi, która dodatkowo została błędnie odniesiona do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., pomimo iż zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zastosowaniu podlegała wersja tego przepisu obowiązująca do dnia 31 maja 2017 r. 5. Wobec stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanki dopuszczalności zaskarżenia, o której mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, wniesiona skarga podlegała odrzuceniu w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając z urzędu na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz odrzuceniu skargi. Jednocześnie biorąc pod uwagę, że uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło na skutek stwierdzenia oczywistej wady kontrolowanego orzeczenia, na podstawie art. 207 § 2 w zw. art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono w punkcie drugim postanowienia o odstąpieniu w całości od zasądzenia od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. ----------------------- 2