II GSK 2789/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3268/13 w sprawie ze skargi K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3268/13 oddalił skargę K. w W. (dalej: K.; I.) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: p.t.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) ograniczył K. i P. (P.), podmiotom na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek T. S.A. (T.) z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zatwierdzenie zmiany "Oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy, odcinków niebędących zakończeniami łączy i łączy end-to-end", prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji przekazanych przez T. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., które T. objęła klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, w części, w której informacje te nie zostały ujawnione w wersji jawnej tego pisma. Jak wyjaśnił Prezes UKE, w odpowiedzi na wezwanie z [...] sierpnia 2013 r. T. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. przedstawiła uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w zakresie świadczenia usługi objętej wnioskiem o zaakceptowanie zmiany i opatrzyła te informacje, w tym w zał. nr 1 i 2 do tego pisma klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.; dalej: u.z.n.k.). Prezes UKE stwierdził, że T. przedstawiła dane dotyczące przedsiębiorstwa, które wyczerpują przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Dane te są ściśle związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez T. i mają dla niej wartość gospodarczą. Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w zakresie świadczenia usług dzierżawy łączy zawiera między innymi informacje na temat rozwiązań organizacyjnych w T., danych technicznych i technologicznych, dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T. Dokument ten dotyczy jednak głównie informacji finansowych mających strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności. W ocenie Prezesa UKE, pozyskanie przez konkurentów T. informacji przekazanych w treści uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług w zakresie świadczenia usług dzierżawy łączy mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T., na poziomie znacznie poniżej kosztów T. Ponadto udostępnienie konkurentom informacji organizacyjnych i technologicznych oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla T., oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu, z którego korzysta T. Organ podkreślił, że wykorzystanie przez konkurentów T. tych informacji przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków. Organ uznał za słuszne twierdzenia T. wskazujące, że dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za produkty i usługi, z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności. Tym samym, jak zasadnie twierdzi T., pozyskanie przez konkurentów wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji kosztów spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez T. Prezes UKE zgodził się również z T., że informacje te dałyby wiedzę na temat organizacji sposobów funkcjonowania przedsiębiorstwa T., także w zakresie wykorzystywanych technologii. W efekcie, udostępnienie informacji zawartych piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów T. oraz zmniejszenia liczby klientów, co doprowadziłoby do zmniejszenia zysków przedsiębiorstwa. Omawiane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, dlatego też Prezes UKE uznał, że informacje zawarte w treści pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r., objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa T., spełniają wszystkie przesłanki do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa i stwierdził, że udostępnienie tych informacji pozostałym uczestnikom postępowania groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. Oddalając skargę K. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i wskazał, że stosownie do art. 207 ust. 1 p.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Sąd stwierdził, że przepis ten, będący podstawą prawną kontrolowanego postanowienia, jest wyjątkiem od zasady jawności postępowania, a jak wynika z legalnej definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.) za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy (posiada wartość gospodarczą) przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Sąd zwrócił też uwagę na przepisy art. 9 ust. 1 i 2 p.t., w świetle których materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie, bowiem zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezes UKE prawidłowo uznał w tej sprawie, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła T. mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, bo są ściśle związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez T. (obecnie O. S.A.) i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, bowiem nie są one znane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną". Wbrew stanowisku skarżącej, zdaniem WSA, Prezes UKE słusznie przyjął, że informacje dotyczące danych kosztowych zawarte w uzasadnieniu kosztowym mogłyby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej, co w efekcie dawałoby im przewagę nad badanym materiałem, a tym samym stworzyłoby możliwość zmniejszenia przychodów T. oraz ograniczenia liczby jej klientów. Organ szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą uzasadnieniu kosztowym, włączając w to także informacje o charakterze technicznym (struktura sieci) oraz marketingowym. Organ zasadnie wskazał, że takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa T. i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą, dlatego spełniają niezbędne przesłanki do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a poza tym T. podjęła stosowne działania w celu zachowania ich poufności. Z wymienionych powodów WSA uznał, że odmowa skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o art. 207 ust. 1 p.t. podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy T. ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji, a zatem Prezes UKE nie naruszył tego przepisu, podobnie jak art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skargą kasacyjną K. domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi I., podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez O. S.A. (dawniej T. S.A.) Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez T. S.A. co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego ograniczenia wglądu do materiału dowodowego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie zarzutów i argumentacji I. przytoczonej w skardze; II. prawa materialnego: 3. art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dane zawarte w uzasadnieniu kosztowym, w szczególności odnoszące się do wskazania udziału modelowych elementów sieci w koszcie danej usługi, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A., podczas gdy wykorzystanie tych informacji nie przyniesie innym podmiotom zysków ani nie zaoszczędzi im wydatków. I. wskazała, że o ile w realiach wolnego rynku można twierdzić, iż informacja o koszcie danej usługi jest tajemnicą przedsiębiorstwa, to w sytuacji, w której na mocy ciążących na T. obowiązków regulacyjnych (art. 40 ustawy Prawo telekomunikacyjne) T. musi świadczyć usługi według stawek kalkulowanych w oparciu o ponoszone koszty, to z racji istnienia samej tej regulacji dane o koszcie nie mogą być uznane za tajemnicę. Podmioty korzystające z usług znają stawki za usługi, które stanowią albo powinny stanowić sumę kosztów ponoszonych przez T. S.A. w związku ze świadczeniem danej usługi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dostęp do przedmiotowych informacji nie daje przedsiębiorcom jakiejkolwiek przewagi konkurencyjnej nad T. i w żaden sposób nie pozwala na stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne i nie poddaje się kontroli instancyjnej, a WSA nie odniósł się do zarzutów braku dokonania przez organ analizy w zakresie kwalifikacji informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Dorozumiane stanowisko, jakoby organ w sposób rzetelny rozpoznał sprawę i dokonał stosownej analizy "nie broni się", uwzględniając fakt, że argumentacja organu nie dotyka kwestii informacji co do wskaźnika udziału modelowych elementów sieci w koszcie danej usługi. Uczestnicy postępowania ani Prezes UKE nie udzielili odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 26 kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu, radca prawny, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona. Sąd I instancji podzielił stanowisko Prezesa UKE, który w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. wydanym na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy, uznając, że przedstawione przez T. S.A. uzasadnienie kosztowe opłaty za usługę dzierżawy odcinków zakończeń łączy, odcinków niebędących zakończeniami łączy i łączy end-to-end stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła błąd w ocenie, że sporne uzasadnienie kosztowe stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, co stanowiło naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem skarżącej, zastrzeżone informacje nie mają wartości gospodarczej – ich wykorzystanie nie przyniesie innym podmiotom zysków ani nie zaoszczędzi wydatków, a Prezes nie wykazał jak przedmiotowe informacje mogą zostać wykorzystane w walce konkurencyjnej przez inne podmioty. Za istotny skarżący kasacyjnie uznał fakt, że skarżąca Spółka ma znaczącą pozycję na rynku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Przede wszystkim Sąd kasacyjny nie podziela oceny skarżącej I., że zaskarżony wyrok naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymogi jakie stawia ten przepis przed sądem sporządzającym uzasadnienie zostały zachowane. Nie ma żadnych wątpliwości tak co do zupełności przedstawionego stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, jak też co do powodów, dla których skarga została oddalona. WSA w części rozważań, przyjmując za punkt wyjścia treść art. 11 ust. 4 u.z.n.k., skoncentrował się na kwestii stanowiącej istotę sporu tj. na trafności uznania zgłoszonych przez Spółkę informacji jako poufnych i zasadności odmowy prawa wglądu do materiału dowodowego w tej części. Uzasadnienie nie stwarza żadnych wątpliwości jakie motywy kierowały Sądem, który oddalił skargę K., zaś odmienna, niż przyjął WSA, ocena zastrzeżonych informacji nie może uzasadniać postawionego zarzutu. Za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1 k.p.a., uzupełniony przez zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez wadliwe zastosowanie. Jak stwierdziła skarżąca kasacyjnie, w wyniku błędnej, jednostronnej oceny materiału dowodowego, wadliwie przyjęto, że dane w uzasadnieniu kosztowym Spółki stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Przechodząc do istoty sprawy stwierdzić należy, że przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi, że przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje zawarte w uzasadnieniu kosztowym rodzajowo mieszczą się w pojęciu informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Są to bowiem m.in. informacje dotyczące podstaw i sposobów wyliczania kosztów działalności przedsiębiorstwa, w oparciu o które buduje się ofertę dostępu do świadczonych przez niego usług. Poza sporem jest, że te informacje związane są z działalnością przedsiębiorstwa T. Z akt sprawy wynika przy tym, że T. S.A. zadośćuczyniła obowiązkowi, o którym mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i oznaczyła dokument zawierający uzasadnienie kosztów opłat klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.". Mimo, iż rację ma wnosząca skargę kasacyjną, że informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa musi mieć obiektywnie ocenioną wartość gospodarczą, to jednak przyjmuje się, że ta wartość gospodarcza nie musi być znacząca, może być też aktualna lub potencjalna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował ocenę organu, że informacje zawarte w spornym kosztowym uzasadnieniu opłat ponoszonych dla usług w zakresie świadczenia usług dzierżawy łączy mają wartość gospodarczą. Skoro opłaty za oferowaną przez T. S.A. usługę pozostają w związku z ponoszonymi przez T. S.A. kosztami świadczenia tej usługi, to zdaniem NSA, znajomość reguł kalkulowania tych kosztów, stanowiąca klucz do uzyskania konkretnego efektu cenowego, ma albo co najmniej może mieć gospodarcze znaczenie dla kontrahentów T. S.A. zamierzających korzystać z jej oferty ramowej. Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, że Sąd zasadnie oddalił skargę K., uznając działanie Prezesa UKE polegające na ograniczeniu wglądu do akt za prawidłowe. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).