II GSK 2772/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1473/14 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w S. na rzecz Ministra Środowiska 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1473/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] listopada 2013 r. Minister Środowiska udzielił na rzecz B. Sp. z o.o. koncesji nr [...] na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze [...] położonym na terenie miasta na prawach powiatu S., w województwie [...]. A. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, zarzucając organowi naruszenie m.in. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., powoływanej dalej jako p.g.g.) poprzez udzielenie koncesji, pomimo iż zamierzona działalność naruszy przeznaczenie nieruchomości będącej we władaniu wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy koncesję z dnia [...] listopada 2013 r. Organ podniósł, że koncesja obejmuje budowę upadowej o długości około 150 m, drążenie wyrobisk chodnikowych o łącznej długości do 50.000 m oraz odwiercenie 200 dołowych otworów badawczych o głębokości do 50 m każdy. Zdaniem organu, działalność objęta koncesją nie naruszy przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest prowadzona w górotworze poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych. Jedynie budowa upadowej będzie ingerowała w przeznaczenie nieruchomości gruntowej. Organ zauważył, że upadowa zaprojektowana jest na działce o nr ewidencyjnym [...], dla której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniej i południowo-wschodniej części gminy S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r., obejmującego rejon obszaru poeksploatacyjnego A. S.A. (pola [...]) i ulicy [...]. Zgodnie z § 23 powyższej uchwały przeznaczenie tego terenu to obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz usługi (Ba.3 P,U). Organ stwierdził, że zgodnie z pkt 14 koncesji nie narusza ona praw właścicieli nieruchomości gruntowych. Brak zgody właściciela nieruchomości gruntowej nie stanowi samoistnej przesłanki odmowy udzielenia koncesji. Przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny ma również prawo, zgodnie z art. 18 p.g.g., do żądania umożliwienia korzystania z cudzej nieruchomości lub jej części przez czas oznaczony, za wynagrodzeniem. A. S.A. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że brak jest podstaw do uznania, iż planowana działalność B. Sp. z o.o. nie naruszy przeznaczenia nieruchomości. Zgodnie z § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu, na którym zaprojektowana jest budowa upadowej, to obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz usługi (Ba.3 P,U). Podstawowym przeznaczeniem tego terenu nie jest więc infrastruktura techniczna, a jedynie zaplecze dla tej infrastruktury w postaci obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług. Upadowa jest obiektem górniczym, a więc elementem infrastruktury górniczej. Ponadto, teren ten nie jest przeznaczony pod użytki kopalne, bowiem gdyby tak było, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego byłby on oznaczony symbolem "K" (użytki kopalne). Tymczasem tereny objęte wnioskiem o udzielenie koncesji oznaczone są symbolem "Ba" (tereny przemysłowe), a nie symbolem "K". Oznacza to, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] nie przewiduje się w ogóle działalności górniczej, a jedynie działalność przemysłową. W tej sytuacji nie może się ostać argument, zgodnie z którym upadowa stanowić by miała element zaplecza technicznego czy infrastruktury technicznej, albowiem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w jej sąsiedztwie nie powinny być zlokalizowane obiekty czy urządzenia górnicze, gdyż nie takie jest przeznaczenie tego terenu wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 7 p.g.g. działalność określona koncesją jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie tylko wtedy, gdy działalność taka będzie zgodna z tym planem, ale również wtedy, gdy działalność ta nie naruszy przeznaczenia nieruchomości. W przypadku działalności polegającej na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin, co do zasady działalność ta nie narusza przeznaczenia nieruchomości, gdyż wykonywane prace nie wpływają na zasadniczy cel przeznaczenia nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, art. 7 ust. 1 p.g.g. nie wymaga zgodności projektowanej działalności z przepisami miejscowymi bądź postanowieniami studium, a jedynie nienaruszania przeznaczenia nieruchomości określonego w tych przepisach. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że dla nieruchomości gruntowej, na której będzie wykonana upadowa, brak jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu budowy infrastruktury w celu prowadzenia działalności polegającej na rozpoznawaniu złóż węgla kamiennego. Zgodził się również z organem, że brak zgody właściciela nieruchomości gruntowej nie stanowi samoistnej przesłanki odmowy udzielenia koncesji. A. S.A. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1473/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a. art. 7 ust. 1 i 2 p.g.g. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji braku naruszenia przeznaczenie nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez zamierzoną działalność objętą wnioskiem o udzielenie koncesji z dnia [...] sierpnia 2013 r.; b. art. 29 ust. 1 p.g.g. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zamierzona działalność objęta wnioskiem o udzielenie koncesji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie uniemożliwiłaby wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i tym samym, iż nie zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia koncesji określone w art. 29 p.g.g. Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 133 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji istotnych okoliczności wskazujących na spełnianie przez działalność objętą wnioskiem o udzielenie koncesji znamion działalności wydobywczej, a dokładnie stosowaną przez B. Sp. z o.o. technologię, okoliczności budowy upadowej oraz wskazywanie na stwarzanie przez działalność objętą koncesją zagrożenia zawału terenu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 7 p.g.g., co w konsekwencji przełożyło się na przyjęcie nieprawidłowego wniosku o braku znaczenia okoliczności, czy złoże zostało ujawnione, czy nie, lub czy działalność koncesjonowana została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium przewidziana, czy też akt ten w tym zakresie milczy. Zdaniem skarżącej, zamiar prowadzenia działalności nieprzewidzianej w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest z tym planem niezgodny i narusza przepis art. 7 p.g.g. Ustalenie, że działka objęta wnioskiem o udzielenie koncesji przeznaczona jest na tereny produkcyjne, składy, magazyny oraz usługi, powinno prowadzić do przyjęcia wniosku, iż brak jest zgodności planowanej działalności gospodarczej z przeznaczeniem nieruchomości wskazanej w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym logiczną konsekwencją takiego stanu rzeczy powinno być stwierdzenie naruszenia przez organ art. 7 p.g.g. Skarżąca podkreśliła, że skoro teren, na którym zaplanowana jest budowa upadowej, nie jest przeznaczony pod użytki kopalne, a jedynie pod działalność przemysłową, budowa upadowej uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedziach na skargę kasacyjną organ oraz uczestnik postępowania –B. Sp. z o.o. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była decyzja Ministra Środowiska utrzymująca w mocy koncesję z dnia [...] listopada 2013 r. na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego, udzieloną spółce B. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym działalność objęta koncesją nie naruszy przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca w istocie upatruje naruszenia przeznaczenia nieruchomości w samym fakcie prowadzenia na spornym terenie działalności górniczej, która nie została uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Jak wynika z art. 7 ust. 1 p.g.g., podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Z kolei w myśl art. 29 ust. 1 p.g.g., jeżeli zamierzona działalność uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji. Z przytoczonych przepisów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że organ odmawia udzielenia koncesji wówczas, gdy skutkiem prowadzonej działalności będzie uniemożliwienie wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie właścicielom i użytkownikom nieruchomości objętych koncesją, że prowadzona działalność górnicza nie spowoduje, iż utracą oni możliwość korzystania z tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Należy zwrócić uwagę, że z inną sytuacją mamy do czynienia, gdy zachodzi konieczność wykorzystania konkretnej nieruchomości do wykonywania działalności górniczej. W tym przypadku, przedsiębiorca wykonujący taką działalność może, na podstawie art. 18 ust. 1 p.g.g., żądać umożliwienia korzystania z nieruchomości lub jej części przez czas oznaczony, za wynagrodzeniem. Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie. Nie jest sporne między stronami, że jedynym elementem prowadzonej na podstawie spornej koncesji działalności ingerującym w granice przestrzenne nieruchomości gruntowych jest budowa tzw. upadowej. Pozostała część działalności prowadzona ma być w górotworze. Z powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób wywieść, że prowadzona działalność może w znaczący sposób wpłynąć na przeznaczenie nieruchomości znajdującej się we władaniu skarżącej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje bowiem na tym terenie powstanie obiektów przemysłowych, składów, magazynów oraz usług. Z tymi rodzajami działalności nie koliduje, co do zasady, powstanie upadowej służącej działalności zakładu górniczego. Należy podkreślić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, działalność określona ustawą – Prawo geologiczne i górnicze nie musi być, w świetle art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 1 p.g.g., zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustawa stawia bowiem jedynie wymaganie, by działalność ta nie naruszała przeznaczenia nieruchomości. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika natomiast, by ten warunek został spełniony. Okoliczność ta nie została również wykazana przez wnoszącą skargę kasacyjną. Z tej przyczyny postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd I instancji istotnych okoliczności sprawy. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca sprecyzowała, że zarzuca naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).