II GSK 2762/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 433/24 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 433/24 oddalił wniesioną przez Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...] uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2023 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1300 zł i orzekającą o nałożeniu tej kary w lecz w wysokości 500 zł, z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym polegającego na niewyposażeniu kierowcy w wymagany dokument w postaci wypisu z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd orzekającego w sprawie organu odwoławczego. Stwierdził, że Generalny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej GITD) prawidłowo zastosował art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201, zwanej dalej u.t.d.), zgodnie z którym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, wykreskówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. kara pieniężna z tytułu naruszenia związanego z przewozem wynosi od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie. Z kolei zgodnie z art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wysokości kar za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE Seria L z dnia 13 marca 2016 r., Nr 74, poz. 8), popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do u.t.d. Zgodnie z lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d., niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d., za każdy dokument skutkuje karą pieniężną w wysokości 500 zł. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W trakcie kontroli drogowej w dniu 27 maja 2022 r. o godz. 2140 w W. na ul. Ż. [...], przeprowadzono kontrolę samochodu osobowego marki Toyota, nr rej. [...], kierowanego przez G. K., który wykonywał przewóz drogowy taksówką (protokół kontroli nr [...]). Kierujący nie okazał do kontroli dokumentu uprawniającego do wykonywania przewozu. Numer boczny taksówki ([...]) odpowiadał numerowi licencji udzielonej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Spółka ta na datę kontroli posiadała wydaną przez Prezydenta m.st. W. licencję z dnia [...] października 2021 r., nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Do licencji tej zgłoszono pojazd marki Toyota nr rej. [...] w dniu [...] lutego 2022 r. Protokół kontroli nie został podważony żadnym dowodem. Orany zatem prawidłowo przyjęły, że skarżąca spółka wykonywała zarobkowy przewóz osób w rozumieniu art. 5b ust. 1 u.t.d. i prawidłowo zakwalifikowano przewóz, jako wykonywany bez okazania dokumentu w postaci wypisu z licencji. Nie zaszły nadto podstawy umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary, określone w art. 92c ust. 1 u.t.d. Skarżąca powoływała się tylko na trudności w komunikowaniu się z kierowcą w trakcie kontroli, który nie znał dostatecznie języka polskiego. Czynności kontroli zresztą nie wymagały zapewnienia tłumacza. Nadto, kierujący podpisał protokół kontroli, co wskazywało, że posługiwał się językiem polskim. Z wyrokiem nie zgodziła się Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art.141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób budzący wątpliwość co do rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co powoduje brak możliwości prześledzenia toku rozumowania Sądu I instancji i zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia, powodując brak możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej orzeczenia i brak pełnego rozpoznania sprawy; b) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przeprowadzeniu kontroli legalności i zgodności z prawem działania organu administracji, w wyniku dokonania jej w sposób powierzchowny, niepełny i dowolny, tj. z pominięciem zarzutów sformułowanych w skardze; c) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że miało miejsce naruszenie przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść orzeczenia, w postaci art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności wynikających z materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny dowodów, co prowadziło do nieuprawnionej oceny, iż kierowca wykonywał zlecenia przewozu osób w chwili kontroli, zwłaszcza, że nie przewoził pasażera; kierujący nie korzystał z samochodu jako pracownik przewoźnika, nie realizował zlecenia; 2) przepisów prawa materialnego, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i 3, art. 92a ust. 6, art. 92a ust. 7 pkt 1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej, gdy została spełniona przesłanka wykonywania przewozów drogowych osób w chwili kontroli, skoro kierowca nie realizował zleceń przewozów na rzecz ukaranego przewoźnika. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. GITD w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób budzący wątpliwość co do rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co powoduje brak możliwości prześledzenia toku rozumowania Sądu I instancji i zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia, powodując brak możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej orzeczenia i brak pełnego rozpoznania sprawy. Wbrew ocenie skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wypełniało wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. pierwsze); jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). Sąd I instancji zaprezentował stan sprawy (s. 1-2 uzasadnienia wyroku), zarzuty skargi i stanowisko strony przeciwnej (s. 3 i 4 uzasadnienia wyroku), a także podstawę prawną i jej wyjaśnienie (s. 4-7 uzasadnienia wyroku). Wyrok był wyrokiem oddalającym skargę, a więc art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. nie miał w sprawie zastosowania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Przedmiotem skargi nie była interpretacja, więc przepis ten w części odsyłającej do art. 57a p.p.s.a. nie podlegał zastosowaniu. Zarzuty skargi w żaden sposób zaś nie wykazują, iż przy wydawaniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy, albo też przyjął, że jest związany granicami zarzutów skargi. Przeciwnie, powołując się na art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona skargą decyzja nie jest obarczona nie tylko naruszeniami relacjonowanymi w skardze, ale też jakimikolwiek naruszeniami z art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Nie okazał się trafny również zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066, zwanej dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowania, polegające na wadliwym przeprowadzeniu kontroli legalności i zgodności z prawem działania organu administracji, w wyniku dokonania jej w sposób powierzchowny, niepełny i dowolny, tj. z pominięciem zarzutów sformułowanych w skardze. Po pierwsze, przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego i wskazuje na funkcję sądów administracyjnych polegającą na kontroli legalności działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem. Niewypełnienie tego obowiązku musiałoby zatem wskazywać na inny jeszcze przepis prawa, który stanowił podstawę błędnej – w ocenie skarżącej – konkluzji Sądu I instancji, co do tego, że decyzja nie została obarczona naruszeniem prawa. Tego braku zarzutu kasacyjnego nie usuwa fakt powołania się w jego dalszej partii na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który przecież dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Przedmiotem skargi była aktywność organu (akt, decyzja wymierzająca karę pieniężną), zatem przepis ten nie stanowił podstawy wyroku; nie podlegał w sprawie zastosowaniu. Niedobory czynności kontrolnych organu Inspekcji Transportu Drogowego, jak można wnosić z uzasadnienia tego zarzutu, wymagały – dla obalenia ich legalności – powołania się na przepisy o trybie ich dokonywania, ale tego już skarga kasacyjna nie obejmuje. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść orzeczenia, w postaci art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności wynikających z materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny dowodów (z zeznań funkcjonariusza prowadzącego kontrolę i pisma Spółki B.z dnia 29 czerwca 2023 r., informacji z Urzędu m.st. W., wyjaśnień skarżącej), udzielenie wiarygodności protokołowi kontroli jako dokumentowi urzędowemu, choć był "notatką służbową", co prowadziło do nieuprawnionej oceny, iż kierowca wykonywał zlecenia przewozu osób w chwili kontroli, choć nie przewoził pasażera; kierujący nie korzystał z samochodu jako pracownik przewoźnika, nie realizował zlecenia. Wbrew ocenie skarżącej, orzekające w sprawie organy nie naruszyły przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, a wszystkie fakty prawotwórcze przesądzające o konieczności nałożenia kary pieniężnej wykazano stosowanymi dowodami, co do których mocy dowodowej i wiarygodności nie można mieć zastrzeżeń. Przede wszystkim, trafnie podkreślił Sąd I instancji, że podstawowy dla wyniku sprawy dowód w postaci protokołu kontroli, korzystał ze statusu dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Oznacza to, że okoliczności stwierdzone przez funkcjonariusza organu I instancji zawarte w protokole kontroli drogowej nr [...] wyposażone zostały we wzmocnioną moc dowodową. Skarżąca nazywając protokół "notatką służbową" nie wywodzi, jaki wpływ na wynik sprawy miałoby mieć takie zakwalifikowanie tego dokumentu, a także z czego wywodzi, że dokument protokołem nie był. Skarżąca w toku postępowania nie zanegowała ustaleń protokołu żadnym innym dowodem, który mocą dowodową byłby w stanie spowodować dezaktualizację ustaleń faktycznych organów, w tym również dowodami prywatnymi. W szczególności nie mogło być uwzględnione wyjaśnienie skarżącej, iż w chwili kontroli kierowca akurat nie przewoził pasażera i że nie wykonywał żadnego zlecenia, a przez to winien być traktowany jako osoba prywatnie poruszająca się samochodem osobowym za zgodą właściciela pojazdu. Nie ulega kwestii, że pojazd w chwili kontroli był oznaczony w profesjonalny sposób jako taksówka oraz że miał zamieszczony napis boczny wskazujący na numer licencji, który okazał się zgodny z licencją na przewozy wydaną skarżącej przez Prezydenta m.st. W. z dnia [...] października 2021 r., nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Poruszanie się po drodze publicznej pojazdem z oznaczeniami wymaganymi od taksówki jest niczym innym jak kierowaniem do uczestników obrotu prawnego oferty wykonywania przewozu osób, zgodnie z posiadanymi uprawnieniami. A już takie zachowanie stanowi realizację przewozu, rodząc obowiązki związane z dokumentacją, jakiej wymaga od kierowcy do okazania na wypadek kontroli art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, wykreskówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. W toku postępowania skarżąca nie wykazała w żaden sposób, jak na wynik sprawy mógłby wpłynąć fakt ograniczonej znajomości języka polskiego przez kierowcę, zwłaszcza, że poruszając się po drodze publicznej zmuszony był posiadać pewien zasób wiedzy z języka polskiego, a do podpisywanego protokołu nie wnosił uwag, ani też nie odmówił złożenia podpisu. Taka ocena materiału dowodowego, co trafnie podkreślił Sąd I instancji, a wcześniej organ odwoławczy, wypełniała wymogi przepisów postępowania, w tym również nie naruszała zasad ogólnych (art. 6-8 k.p.a), ani przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Nie mogły też ulec naruszeniu regulacje o kontrolnej funkcji i zakresie kognicji sądów administracyjnych, które przywołała skarżąca, tzn. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Naruszeń tych nie powiązano skutecznie z żadnym innym przepisem, któremu mógłby uchybić Sąd I instancji. Nie mógł być uwzględniony również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i 3, art. 92a ust. 6, art. 92a ust. 7 pkt 1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej, gdy została spełniona przesłanka wykonywania przewozów drogowych osób w chwili kontroli, skoro kierowca nie realizował zleceń przewozów na rzecz ukaranego przewoźnika. Po pierwsze, w sprawie zastosowano prawidłowo lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.r.d., a skarga kasacyjna powołuje lp. 2.11 (dotyczący wykonywania przewozu pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego), a więc przepis, który nie był zastosowany przez organy, ani Sąd I instancji. Po drugie, zarzut ten zmierza do wykazania tej samej okoliczności, na jaką skarżąca powołała się uzasadniając zarzut poprzedni. W ramach wcześniejszych zarzutów procesowych opartych na regulacjach o sposobie dowodzenia faktów, skarżąca domagała się stwierdzenia naruszenia przez organy regulacji o postępowaniu wyjaśniającym, aby wykazać, że kierowanie pojazdem w dniu kontroli nie odbywało się w ramach działalności przewozowej. Aktualnie, tak samo ukierunkowaną argumentację skarżącą wiąże z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tzn. regulacji nakładających karę z tytułu nieposiadania przy sobie przez kierowcę wykonującego przewóz wymaganego dokumentu w postaci wypisu z licencji. Skoro już w ramach poprzedniego zarzutu wykazano, że ustalenia faktyczne organów, przyjęte następnie przez Sąd I instancji, okazały się prawidłowe i że w dniu kontroli kierujący poruszający się pojazdem marki Toyota, nr rej. [...] wykonywał transport w ramach udzielonej przedsiębiorstwu Z. Sp. z o.o. licencji, to takie zdarzenie zostało tym samym prawidłowo podciągnięte pod normę wymagającą nałożenia kary, tzn. pod art. 92a 1-3 i art. 92a ust. 7 pkt 1 oraz lp.1.12 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepisy te przewidują za brak posiadania przy sobie przez kierowcę wypisu z licencji karę pieniężną w wysokości 500 zł. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).