II GSK 2757/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2200/15 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od G. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2200/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 12 marca 2015 r. na drodze krajowej nr 9 w miejscowości [...] (droga o dozwolonym nacisku na pojedynczą oś napędową do 10 t) zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z trzyosiowego samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z dwuosiową przyczepą marki [...] o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował W. P., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem trocin w imieniu przedsiębiorcy G. S. W wyniku pomiarów stwierdzono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosi 41,55 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę), czyli przekracza dopuszczalną normę o 1,55 t. Kierujący pojazdem nie okazał do kontroli zezwolenia kategorii V na przejazd pojazdu nienormatywnego. Przebieg kontroli został utrwalony protokołem z dnia 12 marca 2015 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Podkarpacki WITD, nałożył na G. S. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za wykonywanie przewozu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez posiadania zezwolenia kategorii V. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. GITD, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.), § 3 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należy nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii V, które stosownie do lp. 5 załącznika nr 1 do p.r.d., jest wydawane na przejazd pojazdu po drogach publicznych: a) o naciskach osi nie większych od dopuszczalnych dla danej drogi, b) o szerokości nieprzekraczającej 3,4 m, c) o długości nieprzekraczającej: - 15 m dla pojedynczego pojazdu, - 23 m dla zespołu pojazdów, - 30 m dla zespołu pojazdów o skrętnych osiach, d) o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m, e) o rzeczywistej masie całkowitej nieprzekraczającej 60 t. Zgodnie zaś z treścią art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., kara pieniężna za brak zezwolenia kategorii III-VI wynosi 5.000 zł. Organ zaznaczył, że pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych SAW 10C/II o nr fabrycznych [...]. Wagi w chwili kontroli legitymowały się ważnym świadectwem zgodności, wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w Poznaniu w dniu 28 kwietnia 2014r. Zakwalifikowanie stwierdzonego naruszenia jako wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii V zostało stwierdzone w oparciu o wynik ważenia, zgodnie z którym dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wyniosła 41,55 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę), czyli przekroczyła dopuszczalną normę o 1,55 t. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., dopuszczalna masa całkowita pojazdu nie może przekraczać w przypadku trzyosiowego pojazdu samochodowego i dwuosiowej przyczepy 40 ton. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował zaistniały stan faktyczny jako wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii V i nałożył karę w wysokości 5.000 zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. S. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że z protokołu kontroli wynika, że rzeczywista masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wyniosła 41,55 t, czyli przekraczała dopuszczalną normę o 1,55 t. Natomiast z protokołu kontroli nie wynika, by w trakcie jej przeprowadzania stwierdzono także inne naruszenia dopuszczalnych parametrów. Tymczasem Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonej decyzji stwierdził przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów o 1550 kg w stosunku do dopuszczalnych 10 t na drodze krajowej nr 9 w miejscowości [...]. Dozwolony nacisk na pojedynczą oś napędową do 10 t odnosi się do nacisku osi napędowej pojedynczej, a nie - jak wskazuje organ - do dopuszczalnej masy całkowitej. Co więcej, organ w motywach zaskarżonej decyzji wskazuje, że podstawą nałożenia kary jest przekroczenie dopuszczalnej wartości nacisku osi napędowej pojazdu na daną drogę. Tego rodzaju stwierdzenia zawarte w decyzji pozostają według WSA w sprzeczności z treścią protokołu kontroli. Stwierdzenia takie mogą według Sądu także świadczyć o nieprawidłowo zastosowanych normach prawa materialnego. Czym innym bowiem jest przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów, a czym innym przekroczenie nacisku na pojedynczą oś napędową, którego to przekroczenia - jak wynika z protokołu kontroli - nie stwierdzono. Dalej, WSA zwrócił uwagę, że kierujący zespołem pojazdów odmówił podpisania protokołu, a zarzuty skarżącego dotyczą nie tylko nieprawidłowo opisanych w decyzji naruszeń dopuszczalnych norm, ale także odnoszą się do samej procedury ważenia, w szczególności dotyczą miejsca ważenia, które - zdaniem skarżącego - wymaga remontu, oraz błędnie określonych rodzajów osi, jak również błędnie określonych zakresów odległości pomiędzy osiami. Skarżący twierdzi także, że w sprawie zaistniały okoliczności, które znoszą jego odpowiedzialność w sprawie i stanowią podstawę do umorzenia postępowania. Tego rodzaju twierdzenia strony mogą według WSA mieć wpływ na stosowane w sprawie przepisy prawa materialnego, co z kolei może mieć bezpośrednie przełożenie na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący zarzuca, że nie dokonano powtórnego ważenia zespołu pojazdów, co uniemożliwiło zweryfikowanie wyników pierwszego ważenia, a jest to o tyle istotne, że kierujący pojazdem odmówił podpisania protokołu kontroli. Organ do tych okoliczności powinien się odnieść w sposób, który usuwałby wszelkie istniejące wątpliwości. Uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), nakazując organowi ponownie rozpatrującemu sprawę zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy dopuścił się obrazy powołanych przepisów procedury administracyjnej bowiem zawarł w uzasadnieniu decyzji informacje i dane które odbiegają od ustaleń stanu faktycznego, jak również nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżącego wątpliwości m.in. dotyczących procedury ważenia, miejsca ważenia, błędnie określonych rodzajów osi, podczas gdy w uchylonej przez Sąd I instancji decyzji brak jest jakichkolwiek błędnych informacji, które mogłyby rzutować na poczynione przez organ ustalenia faktyczne sprawy, a organ w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę i rzetelnie przedstawił motywy wydanego rozstrzygnięcia; 2) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ mógł dopuścić się naruszenia przepisów prawa materialnego bez jednoczesnego wskazania jakie przepisy prawa materialnego Sąd miał na uwadze, co uniemożliwia odczytanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia. Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, są bowiem usprawiedliwione. Przede wszystkim za trafny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z drugim z powołanych przepisów uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takie określenie wymogów uzasadnienia decyzji pozostaje w ścisłym związku z funkcją uzasadnienia. Celem uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie stanowi też jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli instancyjnej decyzji. Uzasadnienie musi więc umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Uchybieniu wymogom uzasadnienia decyzji zaskarżonej do WSA nie można bowiem przypisać charakteru naruszenia przepisu postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Tego rodzaju związku między uchybieniem wymogom uzasadnienia a rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie wykazał. Niewątpliwie uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji organu I instancji zawierało szereg nieścisłości - na które słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Należy jednak uznać, że powyższe kwestie nie uniemożliwiły Sądowi I instancji sprawdzenia zasadności poczynionych ustaleń faktycznych, prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz rzeczywistych motywów i podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Organ II instancji - decyzja którego była przedmiotem kontroli - odnośnie ustaleń faktycznych sprawy w pisemnych motywach swego orzeczenia jednoznacznie wskazał bowiem, że podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu i wyraźnie podkreślił, że ujawniono jedynie to przekroczenie. Wyjaśnił też, że w świetle całokształtu okoliczności sprawy wadliwe łączenie przez organ I instancji faktu przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu z dopuszczalnością nacisku na drodze ocenić należało jako oczywistą omyłkę. Analiza uzasadnienia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji jednoznacznie świadczy o tym, że podstawą faktyczną nałożenia kary pieniężnej nie było ustalenie przekroczenia nacisku na osie. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie miał też uzasadnianych podstaw by stwierdzić, że ustalenia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy. Sąd I instancji w tej kwestii (naciski na osie) wadliwie zatem stwierdził naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. trzeba zauważyć, że istotnie Sąd I instancji wydając wyrok w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia powołał m.in. powyższy przepis (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) - co wskazuje na stwierdzenie przez ten Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji - zasadnie wskazując, że protokół kontroli nie uzasadniał ustalenia przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogę - ograniczył się jednak do stwierdzenia możliwości nieprawidłowego zastosowania w sprawie norm prawa materialnego. Zgodzić należy się zatem z organem wnoszącym skargę kasacyjną, że uchybiono wymogom uzasadnienia w zakresie obowiązku wskazania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).