II GSK 2749/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku J. D., S. D. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej J. D., S, D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 191/21 w sprawie ze skargi J. D., S. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 grudnia 2020 r. nr DPZ.WPA-ZOD.4241.60.2020.AS.1 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 191/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. i S. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 grudnia 2020 r., w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. Pismem z dnia 6 września 2021 r. J. D. i S. D. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Następnie pismem procesowym z dnia 9 czerwca 2022 r. skarżący kasacyjnie złożyli wniosek o zabezpieczenie w postępowaniu z ich skargi kasacyjnej, wnosząc o udzielenie im ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji administracyjnych do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Podstawę prawną wniosku skarżących stanowił art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaś podstawę faktyczną wywiedziono z uzyskanego w dniu 20 maja 2022 r. zawiadomienia GDDKiA o planowanym zajęciu pasa drogowego na przeprowadzenie prac budowlanych związanych z przebudową zjazdu. W treści wniosku wskazano, że po zapoznaniu się z aktami postępowania administracyjnego okazało się, że bez udziału wszystkich zainteresowanych stron, w szczególności bez udziału skarżących został wykonany i przekazany do realizacji projekt przebudowy zjazdu obejmujący nieruchomość skarżących kasacyjnie i zakładający pogorszenie istniejącego zjazdu indywidualnego z nieruchomości skarżących z istniejącego wymiaru 6 metrów na 3,5 metra, co bezpośrednio wynika z ograniczenia projektowego i normatywnego wymiaru całego wspólnego zjazdu do szerokości jezdni [...] (7 metrów). Podniesiono ponadto, że wniosek zakłada etapowe wykonanie zjazdu, a to prowadzi do obejścia prawa przez nadużycie instytucji prawnej zjazdu wspólnego celem realizacji zjazdu pojedynczego. Wskazano, iż na ryzyko takiego nadużycia prawa skarżący powoływali się już wcześniej w niniejszej sprawie, ale sygnały w tym zakresie były bagatelizowane na każdym etapie postępowania. Skarżący wskazali, iż zajęli stanowisko w przedmiocie wniosku, jednakże nie ma żadnego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Pierwotną podstawą wniosku o zajęcie pasa drogowego na potrzeby przebudowy zjazdu jest decyzja objęta kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie, zaś jej wykonanie spowoduje niepowetowaną szkodę w postaci przebudowy zjazdu skarżących i pogorszenia jego parametrów. Zdaniem wnioskujących, po wykonaniu zjazdu zgodnie z projektem na bazie zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji, nie będzie możliwe wykonanie zjazdu o innych parametrach niż faktycznie wykonane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. W treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) ustawodawca przewidział, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie wnioskującej o ochronę tymczasową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I GPS 1/07 (publ. ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77) w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Z uwagi na to wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji złożony na etapie kasacyjnym mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący nie uprawdopodobnili okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zastosowanie tej instytucji w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy, a jej realizacja może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, których wykazanie spoczywa na stronie wnoszącej o wstrzymanie wykonania decyzji, przy czym wszelkie okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny. Wprawdzie wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej ze swej istoty może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to jednakże nie oznacza, że niejako automatycznie w odniesieniu do tego typu decyzji, sąd zobowiązany jest zawsze do zastosowania ochrony tymczasowej na wniosek strony. W każdej sprawie musi być bowiem każdorazowo zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania omawianej instytucji w kontekście indywidualnych okoliczności sprawy wskazanych przez wnioskodawcę i dokonana na tle argumentacji przedstawionej przez skarżącego. Niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonego aktu dojdzie do władczej ingerencji w zakres przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości, jednakże okoliczność ta nie przesądza sama w sobie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wniosek skarżących nie wskazuje zaś na argumenty, które mogłyby przemawiać za zastosowaniem ochrony tymczasowej w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W szczególności okolicznością taką nie może być podnoszone przez skarżących obejście prawa poprzez nadużycie instytucji zjazdu wspólnego celem realizacji zjazdu pojedynczego. Kwestia zgodności z prawem wydanego aktu administracyjnego będzie badana na etapie rozpoznawania sprawy głównej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uznać, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnili w sposób przekonujący, aby na skutek wykonania skarżonej decyzji mogło dojść do ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek warunkujących wstrzymanie jej wykonania. Samo twierdzenie skarżących, że po wykonaniu zjazdu zgodnie z projektem na bazie zaskarżonych w sprawie decyzji nie będzie możliwe wykonanie zjazdu o innych parametrach niż faktycznie wykonany, nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające. Przedstawiona argumentacja jest ogólnikowa i nie wypełnia funkcji wykazania ustawowych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek skarżących nie wskazuje żadnych szczególnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zaś zawarte w nim argumenty odnoszą się w istocie do prawidłowości wydania decyzji merytorycznej w sprawie. W odniesieniu do ujętych we wniosku twierdzeń o braku udziału zainteresowanych stron – w tym skarżących – w przekazywaniu do realizacji projektu przebudowy zjazdu i wynikającym z tego pogorszeniu indywidualnego zjazdu już istniejącego, stwierdzić należy, że argumenty te odnoszą się do prawidłowości wydania skarżonej decyzji. Na obecnym etapie postępowania sąd rozstrzyga zaś tylko zagadnienie incydentalne, nie wypowiadając się w zakresie głównej sprawy merytorycznej, w przedmiocie której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Nie jest zatem możliwe – przy rozpoznawaniu kwestii wpadkowej, jaką jest wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przesądzenie – a nawet choćby odniesienie się w kwestii – czy decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej została wydana zasadnie oraz czy doszło do naruszenia prawa skarżących. Z powyższego wynika zatem, że na obecnym etapie postępowania nie podlegają analizie okoliczności odnoszące się do meritum. Zagadnienie to będzie podlegało ocenie na etapie rozpoznania sprawy głównej co do istoty, kiedy to sąd administracyjny będzie badał prawidłowość wydanej decyzji. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.