II GSK 2726/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ltd., B., W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 179/21 w sprawie ze skargi W. Ltd., B., W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 26 listopada 2020 r. nr LER-2.502.39.2020.ULC.5 w przedmiocie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. Ltd., B., W. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 179/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę W. Ltd. w B., W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC, organ) z dnia 26 listopada 2020 r., nr LER-2.502.39.2020.ULC.5, w przedmiocie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 22 stycznia 2020 r. W. Ltd. w B., W. (dalej: "W.", Spółka, skarżąca), wystąpiła do Prezesa ULC z wnioskiem o wydanie upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych na trasie W. – B. – W.. Prezes ULC zawiadomił Spółkę, że umowa międzynarodowa między Rzeczpospolitą Polską a Republiką Azerbejdżanu przewiduje ograniczenie w korzystaniu z praw przewozowych przewidując, że strona polska do wykonywania regularnych przewozów lotniczych na trasach między Rzeczpospolitą Polską a Republiką Azerbejdżanu może wyznaczyć nie więcej niż jednego przewoźnika lotniczego. W związku z tym w dniu 28 stycznia 2020 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Lotnictwa Cywilnego opublikowana została informacja o wpłynięciu wniosku o wydanie upoważnienia i zaproszenie do składania wniosków o wydanie upoważnienia do wykonywania przewozu lotniczego na wskazanej trasie. W dniu 26 lutego 2020 r. Spółka uzupełniła wniosek m.in. o kopię sprawozdania z działalności za rok obrotowy kończący się 31 marca 2019 r. oraz kopię sprawozdania rewidenta ksiąg i sprawozdanie roczne na dzień 31 marca 2019 r. W dniu 27 stycznia 2020 r. tj. w ostatnim dniu terminu wskazanego w zaproszeniu, wniosek o upoważnienie do wykonywania regularnych przewozów lotniczych na wnioskowanej trasie, złożył przewoźnik lotniczy P. S.A. w W. (dalej: "P."). Prezes ULC, analizując wniosek P. i dołączone do niego dokumenty, stwierdził, że przewoźnik spełnia wszystkie wymogi określone w przepisach ustawy Prawo lotnicze i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie procedury konkursowej określającej szczegółowe warunki dystrybucji ograniczonych praw przewozowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2343, dalej: rozporządzenie z dnia 27 grudnia 2012 r.). Odnośnie do wniosku W., Prezes ULC stwierdził, że Spółka nie spełniła wszystkich wymogów określonych w przepisach ustawy Prawo lotnicze i rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2012 r. Zdaniem organu, do złożonego wniosku W. nie dołączył dokumentu zawierającego aktualne wyniki finansowe w formie wewnętrznego sprawozdania zarządczego. Organ podkreślił, że wymóg przedłożenia tego dokumentu wynika wprost z przepisu § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2012 r., które obowiązywało do dnia 2 października 2020 r. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 listopada 2020 r. Prezes ULC, działając m.in. na podstawie art. 191 ust. 2, ust. 7, ust. 15, art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1970, dalej: Prawo lotnicze), upoważnił przewoźnika lotniczego P. do wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Republiką Azerbejdżanu na trasie: W. – B. – W., z zastrzeżeniem obowiązujących przepisów odpowiednich umów międzynarodowych o komunikacji lotniczej oraz porozumień władz lotniczych. Kontrolując zgodność z prawem wymienionej decyzji, WSA w Warszawie stwierdził, że odpowiada ona prawu. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 35, art. 64 § 2, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 191 ust. 2, 7,15, 19, 20, 21 i 23 oraz art. 192 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w związku z art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca) oraz § 3 ust. 2 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2012 r. WSA w Warszawie za niezasadny uznał najdalej idący zarzut skargi podnoszący wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, czyli w oparciu o przepisy nieobowiązującego w dacie jej wydania rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie procedury konkursowej określającej szczegółowe warunki dystrybucji ograniczonych praw przewozowych, które utraciło moc z dniem 2 października 2020 r. Z kolei zastępujące je rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2020 r. w sprawie procedury konkursowej podziału ograniczonych praw przewozowych (dalej: rozporządzenie z dnia 28 września 2020 r.), wydane na podstawie art. 191 ust. 23 ustawy Prawo lotnicze, weszło w życie z dniem 8 grudnia 2020 r. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Spółki, organ administracji wydając decyzję w dniu 26 listopada 2020 r., a więc już po utracie mocy obowiązującej przez rozporządzenie z dnia 27 grudnia 2012 r., a jeszcze przed wydaniem i wejściem w życie rozporządzenia je zastępującego, nie działał bez podstawy prawnej. W dacie wydania skarżonej decyzji podstawę tę stanowił wprost przepis art. 191 ust. 7 w zw. z ust. 15 i art. 192 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze. WSA podkreślił, że wszystkie czynności w prowadzonym postępowaniu, począwszy od wystąpienia w dniu 22 stycznia 2020 r. przez W. do Prezesa ULC z wnioskiem o wydanie upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych na trasie W. – B. – W., aż po analizę wniosków obu przewoźników dokonaną przez Zespół do przeprowadzania konkursów i zawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, dokonywane były w okresie obowiązywania rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2012 r. Zdaniem WSA, skoro całość procedury konkursowej odbyła się na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2012 r. i w okresie jego obowiązywania, fakt utraty przez nie mocy obowiązującej przed wydaniem samej decyzji na podstawie art. 191 ustawy Prawo lotnicze, w żaden sposób nie powodował postulowanej przez skarżącą konieczności oczekiwania przez organ na wydanie nowego rozporządzenia, w oparciu o delegację ustawową z art. 191 ust. 23 ustawy, i przeprowadzenia ponownej oceny wniosków, w oparciu o nowe przepisy. WSA wskazał na treść § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2020 r., który przewiduje, że do procedur konkursowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Natomiast procedura rozstrzygająca kwestię upoważnienia do wykonywania przewozów regularnych przez przewoźnika lotniczego na trasie W. – B. – W. została zakończona przed dniem wejścia w życie przepisów rozporządzenia z dnia 28 września 2020 r. w sprawie procedury konkursowej podziału ograniczonych praw przewozowych. Dlatego, zdaniem WSA, brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania w procedurze konkursowej przepisów nowego rozporządzenia z 2020 r. W ocenie Sądu I instancji, zastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 28 września 2020 r. prowadziłoby wprost do naruszenia zakazu retroaktywności, czyli sytuacji, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosuje się nowe przepisy. W tych okolicznościach WSA w Warszawie uznał, że skoro stan prawny rozpatrywanej sprawy kształtowały przepisy rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2012 r., kluczową kwestią było ustalenie, czy organ zasadnie uznał, że skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej – na podstawie § 3 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia – obowiązku załączenia do wniosku aktualnych wyników finansowych w formie wewnętrznego sprawozdania zarządczego. Zdaniem Sądu I instancji, zarówno przedłożone sprawozdanie z działalności Spółki za rok obrotowy kończący się 31 marca 2019 r., w którym wyraźnie wskazano, że ocena dotyczy okresu od 1 kwietnia 2018 r. do 31 marca 2019 r., jak i niezależne sprawozdanie rewidenta ksiąg z przeprowadzonego badania sprawozdania rocznego Spółki składającego się z bilansu na dzień 31 marca 2019 r., obrazowały stan finansowy Spółki na ten sam moment, czyli na zakończenie poprzedniego roku obrotowego tj. na 31 marca 2019 r., niezależnie od odrębności zakresowej obydwu dokumentów. Dlatego Sąd I instancji podzielił ocenę organu administracji, że przedłożone przez skarżącą sprawozdanie z działalności Spółki nie odpowiada przewidzianemu w § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2012 r. wymogowi dołączenia do wniosku przez przewoźnika lotniczego aktualnych wyników finansowych. W ocenie WSA, wbrew zarzutowi skarżącej, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przedwczesne przesądzenie o rozstrzygnięciu prowadzonego postępowania przez Prezesa ULC, z uwagi na sporządzenie w dniu 7 lipca 2020 r. notatki dla Prezesa ULC przez Przewodniczącego Zespołu powołanego do przeprowadzenia procedury konkursowej ("Notatka dla L"). WSA wskazał, że dopiero po uzyskaniu stanowiska Zespołu w dniu 7 lipca 2020 r., organ pismem z 9 lipca 2020 r., zawiadomił skarżącą i P. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, z którym – włączając wspomnianą notatką – spółka zapoznała się w dniu 14 lipca 2020 r. O naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. nie może także świadczyć przekazanie przez Zespół oceny wniosków obu konkurujących o uzyskanie upoważnienia przewoźników, skoro w tym celu zespół ten został przez Prezesa ULC powołany. WSA w Warszawie w podstawie prawnej wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła W. Ltd. B., W., zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o: 1) uchylenie wyroku w całości przez WSA w Warszawie, stosownie do art. 179a p.p.s.a., z uwagi na to, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ULC w całości (względnie jej uchylenie w całości), jak również o: (i) zobowiązanie Prezesa ULC – na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a. – do rozpatrzenia sprawy poprzez, kolejno: - wezwanie wnioskodawców do uzupełnienia wniosków o wydanie upoważnienia, stosownie do wymogów formalnych przewidzianych rozporządzeniem z dnia 28 września 2020 r., ocenę formalną wniosków w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 28 września 2020 r., jeżeli oba wnioski okażą się spełniać wymogi formalne - przeprowadzenie konkursu stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 28 września 2020 r., oraz wydanie upoważnienia, stosownie do przepisów UPL, w terminie 4 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie stwierdzającego nieważność, względnie uchylającego decyzję; (ii) zasądzenie od Prezesa ULC na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a; oraz (iii) rozstrzygnięcie przez WSA w Warszawie także o kosztach postępowania kasacyjnego poprzez przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego od Prezesa ULC na rzecz Spółki, stosownie do art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.; a na wypadek nieuwzględnienia przez WSA w Warszawie powyższego wniosku, stosownie do art. 188 p.p.s.a., Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej ze skutkiem uchylenia wyroku w całości i – po uznaniu istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną – rozpoznanie skargi i: 2) stwierdzenie nieważności decyzji w całości, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; względnie, o uchylenie decyzji w całości, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; 3) zobowiązanie Prezesa ULC – na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a. – do rozpatrzenia sprawy poprzez, kolejno: (i) wezwanie wnioskodawców do uzupełnienia wniosków o wydanie upoważnienia, stosownie do wymogów formalnych przewidzianych rozporządzeniem z dnia 28 września 2020 r.; (ii) ocenę formalną wniosków w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 28 września 2020 r.; (iii) jeżeli oba wnioski okażą się spełniać wymogi formalne - przeprowadzenie konkursu stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 28 września 2020 r.; oraz (iv) wydanie upoważnienia, stosownie do przepisów UPL, w terminie 4 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie stwierdzającego nieważność, względnie uchylającego decyzję. zaś na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o: 4) uwzględnienie skargi kasacyjnej przez NSA ze skutkiem uchylenia wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; w każdym przypadku wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: A. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu wskazanego w pkt. III.B pkt 3) petitum skargi, braku przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów przedłożonych przez Spółkę, potwierdzających trafność tego zarzutu i pominięcie tych dokumentów (pomimo że znajdowały się w aktach sprawy), wobec czego: (i) WSA w Warszawie nie rozpatrzył całej sprawy objętej skargą, bowiem nie rozpatrzył wszystkich zarzutów skargi; (ii) treść uzasadnienia wyroku nie pozwala odtworzyć rozumowania WSA w Warszawie co do oceny skarżonej decyzji, a zatem skarżony wyrok nie poddaje się kontroli, co stanowi samoistną podstawę jego uchylenia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby WSA w Warszawie rozpatrzył całą sprawę, w tym wszystkie zarzuty skargi, i gdyby przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów, stwierdziłby, że decyzja jest wadliwa i uwzględniłby skargę, ze skutkiem uchylenia decyzji; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw ("Nowelizacja"), art. 191 ust. 2, 7, 15, 19, 20, 21 i 23 oraz art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (dalej "u.p.l") oraz § 3 ust. 2 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie procedury konkursowej określającej szczegółowe warunki dystrybucji ograniczonych praw przewozowych (dalej: "rozporządzenie z 2012 r.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w wyniku błędnego uznania decyzji za prawidłową, pomimo że decyzję wydano: (i) bez podstawy prawnej, w okresie, gdy nie obowiązywał stosowny akt wykonawczy regulujący procedurę konkursową (pomimo obowiązywania przepisu ustawowego przewidującego delegację do wydania rozporządzenia w tym zakresie), tj. w okresie po utracie mocy obowiązującej przez rozporządzenie z 2012 r. (tj. 2 października 2020 r.) i przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 28 września 2020 r., co nastąpiło z dniem 8 grudnia 2020 r.; (ii) z rażącym naruszeniem prawa, bowiem decyzja została oparta o przepisy rozporządzenia z 2012 r., które już nie obowiązywało. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło WSA w Warszawie do oddalenia skargi, podczas gdy prawidłowe ustalenie, że orzekanie w sprawie jest możliwe wyłącznie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji doprowadziłoby do uwzględnienia skargi ze skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 18 Nowelizacji, art. 191 ust. 2, 7, 15, 19, 20, 21 i 23 oraz art. 192 ust. 1 u.p.l. oraz § 3 ust. 2 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2012 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i uznaniu decyzji za prawidłową z uwagi na to, że poszczególne czynności podjęte przez Prezesa ULC w toku postępowania (w szczególności ocena wniosku Spółki i uznanie, że nie spełnia on rzekomo wymogów formalnych określonych rozporządzeniem z 2012 r.) zostały dokonane w okresie obowiązywania rozporządzenia z 2012 r., zatem fakt, że decyzja została wydana po utracie mocy wiążącej przez rozporządzenie z 2012 r. nie ma jakoby znaczenia, bowiem czynności dokonane wcześniej przesądziły już o wyniku postępowania (jako swego rodzaju rozstrzygnięcia wstępne). Tymczasem stanowisko to jest błędne, gdyż wewnętrzne, organizacyjne czynności w ramach Urzędu Lotnictwa Cywilnego, nie przybierające formy procesowej, nie mają wiążącego charakteru, zaś ocena następuje w sposób wiążący w formie decyzji, która powinna być oparta o przepisy obowiązujące w dacie jej wydania i być z nimi zgodna. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdyby prawidłowe zastosowanie przepisów skutkowałoby uwzględnieniem skargi ze skutkiem uchylenia decyzji; 4) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2012 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i uznaniu decyzji za prawidłową, podczas gdy wydając decyzję Prezes ULC: (i) bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki oceny formalnej wniosków, tj. przyjął, że sprawozdanie zarządu z działalności Spółki za ostatni zamknięty rok obrotowy nie jest aktualnym wewnętrznym sprawozdaniem zarządczym w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2012 r., podczas gdy we wszystkich postępowaniach przed Prezesem ULC, w których Spółka brała udział, Prezes ULC za wystarczające uznawał przedkładane sprawozdania z zarządu Spółki za ostatni zatwierdzony rok obrotowy; (ii) nie powiadomił Spółki o zmianie swojego stanowiska w zakresie wykładni i stosowania przepisów rozporządzenia z 2012 r. oraz (iii) zaniechał wezwania Spółki do uzupełnienia treści wniosku. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów prowadziłoby do uwzględnienia skargi ze skutkiem uchylenia decyzji; 5) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z 10 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 2 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2012 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i uznaniu decyzji za prawidłową, pomimo że Prezes ULC przedwcześnie przesądził o sposobie rozstrzygnięcia przed doręczeniem stronom zawiadomienia z 9 lipca 2020 r. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i przed zajęciem przez strony stanowisk co do materiału dowodowego, o czym świadczy pismo zatytułowane "Notatka dla L" datowane na dzień 7 lipca 2020 r., które stanowiło informację o planowanym sposobie rozstrzygnięcia sprawy, zatem działanie Prezesa ULC naruszało wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę bezstronności i równego traktowania stron, zaś prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) czyniło w zasadzie iluzorycznym, bowiem z góry założono, że stanowisko strony nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia Prezesa ULC. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów prowadziłoby do uwzględnienia skargi ze skutkiem uchylenia decyzji; B. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 1) p.p.s.a., tj. naruszenie: 1) art. 191 ust. 2, 7, 15, 19, 20, 21 i 23 oraz art. 192 ust. 1 u.p.l. w związku z art. 18 Nowelizacji oraz § 3 ust. 2 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2012 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie przez WSA w Warszawie, że na podstawie ww. przepisów uzasadnione było wydanie przez Prezesa ULC upoważnienia na rzecz P. bez przeprowadzenia konkursu, podczas gdy nie było ku temu podstawy prawnej, bowiem: (i) w dacie wydania decyzji, wskutek utraty mocy obowiązującej przez rozporządzenie z 2012 r. nie było podstaw prawnych, by uznać, że wniosek Spółki nie spełnia wymogów formalnych (gdyż owe wymogi formalne zostały ustanowione w nieobowiązującym już rozporządzeniu z 2012 r.), a zatem niedopuszczalne było odstąpienie od przeprowadzenia konkursu; oraz (ii) gdyby sprawa została załatwiona w terminach ustawowych, w okresie obowiązywania rozporządzenia z 2012 r., a Prezes ULC prawidłowo ocenił wniosek Spółki (zgodnie ze swoją wcześniejszą praktyką odpowiadającą prawu), uznałby wniosek Spółki za spełniający kryteria formalne i przeprowadziłby konkurs w niniejszej sprawie. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania decyzji za odpowiadającą prawu i oddalenia skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów prowadziłoby do uwzględnienia skargi ze skutkiem uchylenia decyzji; 2) § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2012 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA w Warszawie (w ślad za Prezesem ULC), że wewnętrznym sprawozdaniem zarządczym, o którym mowa w tym przepisie, nie jest sprawozdanie zarządu z działalności Spółki za ostatni zatwierdzony rok obrotowy zawierające informacje finansowe, ponieważ rzekomo nie spełnia ono wymogu aktualności danych, tj. danych wskazujących bieżącą sytuację finansową Spółki. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że sprawozdanie zarządu z działalności Spółki za ostatni rok obrotowy jest wewnętrznym sprawozdaniem zarządczym ukazującym aktualne, zweryfikowane wyniki finansowe Spółki, a taką wykładnię przepisu potwierdzała również wieloletnia praktyka Prezesa ULC, który dopiero w niniejszej sprawie zastosował odmienną interpretację § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania wniosku Spółki za niespełniający wymogów formalnych, a tym samym doprowadziło do uznania decyzji za prawidłową i oddalenia skargi, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu prowadziłaby do uznania decyzji za wadliwą, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi ze skutkiem uchylenia decyzji. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych (tj. do wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Republiką Azerbejdżanu na trasie: W. – B. – W.) stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że w okolicznościach stanu faktycznego oraz stanu prawnego rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki wydania decyzji, o której jest mowa w art. 191 ust. 2, ust. 7 i ust. 15 w związku z art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze. Zdaniem Sądu I instancji, wydaniu zaskarżonej decyzji nie sprzeciwiał się fakt, że w dacie poprzedzającej jej wydanie (26 listopada 2020 r.), a mianowicie z dniem 2 października 2020 r. utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie procedury konkursowej określającej szczegółowe warunki dystrybucji ograniczonych praw przewozowych, albowiem wszystkie czynności począwszy od wystąpienia przez stronę w dniu 22 stycznia 2020 r. z wnioskiem o wydanie upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych na trasie W. – B. – W., aż po analizę wszystkich zgłoszonych wniosków przez Zespół do przeprowadzania konkursów i zawiadomienie wnioskodawców o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, zostały przeprowadzone w czasie obowiązywania tego rozporządzenia. Wobec tego zaś, że wyłącznie wniosek P. odpowiadał wymogom formalnym określonym w § 3 tego rozporządzenia – których to wymogów nie spełniał jednocześnie wniosek strony – na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2012 r. tenże właśnie wniosek został rozpatrzony w trybie określonym w art. 191 ustawy Prawo lotnicze, bez przeprowadzenia konkursu. Zaskarżona decyzja nie została więc – zdaniem Sądu I instancji – wydana bez podstawy prawnej. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. W punkcie wyjścia trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa – oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – zarzut z pkt A. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a., którego ocena nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, zaś związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ mógł nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Skarga kasacyjna – co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z jej uzasadnienia (s. 11 - 13) – wskazanego elementu jednak nie zawiera. W odpowiedzi na ten zarzut wymaga przede wszystkim wyjaśnienia, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a. – na gruncie którego ustawodawca ustanawia adresowany do sądu administracyjnego obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy – jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak (s. 11 - 13), aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, i których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić. Wymaga również wyjaśnienia, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18). W rozumieniu natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa (sprawa administracyjna) będąca przedmiotem zaskarżenia, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97), co w relacji do sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu I instancji oraz jej istoty odnosi się do kontroli zgodności z prawem decyzji w przedmiocie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych Abstrahując już nawet od tego, że z przywołanego przepisu prawa, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi – co stanowi konsekwencję obowiązywania w postępowaniu przed tym sądem zasady oficjalności – trzeba stwierdzić, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że rozpoznając sprawę ze skargi na wymienioną decyzję Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Jeżeli z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika przy tym, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu prawa trzeba uznać za nieusprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może natomiast stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Wobec zarzucanego skargą kasacyjną sposobu naruszenia wymienionego przepisu prawa (s. 12 skargi kasacyjnej), a mianowicie braku odniesienia się do jednego z zarzutów skargi – to jest "[...] kluczowej [...] kwestii utrwalonej praktyki oceny wniosków [...], od której Prezes ULC nie powinien, w świetle art. 8 § 2 Kpa, odstępować" – trzeba podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, co stanowi konsekwencję obowiązywania w postępowaniu przed tym sądem zasady oficjalności – albowiem granice rozpoznania tego sądu zasadniczo określa sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie – co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że sąd ten może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (zob. w tej mierze np. wyroki NSA dnia: 5 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1390/10). Brak zaś odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co w szczególny sposób należy zaakcentować – wykazanie takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). W tym też kontekście, w odpowiedzi na wskazane stanowisko strony skarżącej trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji odniósł się jednak do zagadnienia "[...] utrwalonej praktyki oceny wniosków [...]", od której Prezes ULC miałby – jej zdaniem – odstąpić naruszając art. 8 § 2 k.p.a., co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 12), w zakresie, w jakim Sąd ten eksponował znaczenie normatywnej treści 3 § ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 27 grudnia 2012 r. – o czym mowa jeszcze dalej – a ponadto w zakresie, w jakim nie mniej jasno podkreślił, że wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania § 6 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, wydanie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych zostało rozpatrzone w trybie określonym w art. 191 ustawy Prawo lotnicze, bez przeprowadzenia konkursu (s. 10). Jeżeli w tym też kontekście podkreślić, że tezę o odstąpieniu przez organ administracji od utrwalonej praktyki formalnej oceny wniosków oraz – jak zdaje się to również wynikać ze skargi kasacyjnej – od utrwalonej praktyki wyboru przewoźnika lotniczego w wyniku procedury konkursowej podważa: 1) fakt wydania upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych bez przeprowadzenia konkursu (a to wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia z 27 grudnia 2012 r.); a ponadto – pomijany przez stronę – 2) fakt, że wobec wystąpienia z wnioskiem o wydanie wymienionego upoważnienia w dniu 22 stycznia 2020 r., w wywołanym nim postępowaniu konkursowym miał zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 4 wymienionego rozporządzenia w brzmieniu wynikającym ze zmian wprowadzonych rozporządzeniem nowelizującym z dnia 3 stycznia 2018 r., z mocą obwiązującą od dnia 11 stycznia 2018 r. – a mianowicie, że do wniosku, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik lotniczy dołącza aktualne wyniki finansowe w formie wewnętrznego sprawozdania zarządczego oraz, gdy są dostępne, sprawozdanie finansowe za poprzedni rok obrotowy wraz ze sprawozdaniem z badania, jeżeli obowiązek poddania sprawozdania finansowego badaniu wynika z przepisów o rachunkowości lub przepisów szczególnych dotyczących sprawozdań finansowych – nie zaś przepis § 3 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia w jego pierwotnym brzmieniu – a mianowicie, że do wniosku przewoźnik lotniczy dołącza aktualne wewnętrzne sprawozdanie zarządcze oraz, gdy są dostępne, sprawozdanie finansowe za poprzedni rok obrotowy wraz z opinią biegłego rewidenta, jeżeli obowiązek poddania sprawozdania badaniu wynika z przepisów o rachunkowości – to w relacji do wskazywanych w skardze kasacyjnej dat składania poprzednich wniosków (2013 r., 2014 r., 2016 r. 2017 r. – s. 21 - 22) stanowisko strony skarżącej tym bardziej trzeba uznać za nieuprawnione, zaś wniosek o przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów za oczywiście nieprzydatny, co wobec treści oraz funkcji art. 106 § 3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutu jego naruszenia. Podkreślając w tym też kontekście, że wspólnym mianownikiem utrwalonej praktyki jest tożsamość stanów faktycznych oraz – co istotne – tożsamość stanu prawnego, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że teza strony skarżącej nie jest uprawniona. W żadnym stopniu, ani też zakresie stan prawny rozpatrywanej sprawy nie odpowiadał bowiem stanowi prawnemu obowiązującemu w datach występowania ze wskazywanymi przez stronę wnioskami, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że nie jest również zasadny zarzut z pkt A ppkt 4), ani też zarzut z pkt B ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Zestawiając normatywną treść § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2012 r. w brzmieniu wynikającym ze zmian wprowadzonych rozporządzeniem nowelizującym z dnia 3 stycznia 2018 r. – "aktualne wyniki finansowe w formie wewnętrznego sprawozdania zarządczego oraz, gdy są dostępne, sprawozdanie finansowe za poprzedni rok obrotowy wraz ze sprawozdaniem z badania" – z normatywną treścią tego przepisu prawa w brzmieniu pierwotnym – "aktualne wewnętrzne sprawozdanie zarządcze oraz, gdy są dostępne, sprawozdanie finansowe za poprzedni rok obrotowy wraz z opinią biegłego rewidenta" – trzeba stwierdzić, że treść ta nie jest tożsama. Nie jest więc nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że nie spełniało wymogu ustanowionego w § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 27 grudnia 2012 r. – tj. wymogu dołączenia aktualnych wyników finansowych – złożenie przez stronę "sprawozdania z działalności spółki [...]", które przedstawia wyniki finansowe przewoźnika, odpowiadające okresowi ujętemu w sprawozdaniu finansowym za poprzedni rok obrotowy, a w konsekwencji stanowisko, że dołączone do wniosku dokumenty – niezależnie od ich zakresowej odrębności – obrazowały kondycję finansową spółki na zakończenie poprzedniego roku obrotowego tj. na dzień 31 marca 2019 r. Trzeba bowiem stwierdzić, że przyjęcie wniosku przeciwnego prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego utożsamiania (a co za tym idzie relatywizowania) dokumentów, o których jest mowa w przywołanym przepisie prawa, z którego jasno przy tym wynika, że mają one jednak różny walor i znaczenie (obligatoryjność, fakultatywność), a co więcej, że pierwszy z nich powinien mieć walor aktualności, której nie sposób jest jednak ocenić – co jest oczywiste – na podstawie danych obrazujących kondycję finansową spółki w poprzednim roku obrotowym. Jeżeli w tym też kontekście – oraz wobec znaczenia zmian wprowadzonych przywołanym powyżej rozporządzeniem nowelizującym z 2018 r. – podkreślić, że w rozporządzeniu z 2020 r. jest mowa o obowiązku dołączenia do wniosku "aktualnego, sporządzonego nie później niż 3 miesiące przez dniem złożenia wniosku, wewnętrznego sprawozdania zarządczego", to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że celem oraz intencją działania prawodawcy jest uzyskanie wiedzy o aktualnej na dzień złożenia wniosku kondycji finansowej przewoźnika lotniczego, albowiem nie jest ona bez znaczenia dla oceny zapewnienia stabilności wykonywania przewozów lotniczych oraz szeroko rozumianego ich bezpieczeństwa. Nie są również usprawiedliwione zarzuty z pkt A ppkt 2) i ppkt 3) oraz z pkt B ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca zmierza do wykazania wydania kontrolowanej decyzji bez podstawy prawnej, a co za tym idzie jej nieważności, a to wobec zaistnienia w toku postępowania zainicjowanego jej wnioskiem z dnia 22 stycznia 2020 r. i przed wydaniem w dniu 26 listopada 2020 r. upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych luki prawnej, a to w związku z utratą w dniu 2 października 2020 r. mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie procedury konkursowej określającej szczegółowe warunki dystrybucji ograniczonych praw przewozowych. W odpowiedzi na te zarzuty – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie – trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, albowiem wbrew stanowisku strony skarżącej zmiana stanu prawnego, która zaistniała w toku postępowania zainicjowanego wymienionym wnioskiem strony nie doprowadziła – wbrew postulatowi zupełności systemu prawa – do zaistnienia stanu odpowiadającego rozumieniu pojęcia "luki prawnej" (zob. w tej mierze K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 108 i n.). W tym zwłaszcza, w tym rozumieniu tego pojęcia, które miałoby oznaczać zaistnienie tzw. "luki technicznej" ("luki konstrukcyjnej"), a mianowicie sytuacji, gdy reguły wyznaczające pozytywne konsekwencje danego faktu nie są kompletne w tym sensie, że nie regulują jakiegoś elementu, bez istnienia którego wydanie rozstrzygnięcia nie jest możliwe (Ibidem., s. 109). W tej mierze, wymaga przede wszystkim podkreślenia, że zgodnie z art. 191 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze Prezes ULC wydaje upoważnienie, o którym mowa w ust. 2, w przypadku gdy: 1) jest to zgodne z umowami międzynarodowymi lub porozumieniami stanowiącymi realizację tych umów międzynarodowych lub z przepisami międzynarodowymi; 2) zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 192 ust. 2 oraz art. 192a ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem umów międzynarodowych i przepisów międzynarodowych; 3) przewoźnik lotniczy został wybrany w wyniku procedury konkursowej, o której mowa w ust. 16, jeżeli procedura taka została przeprowadzona; 4) przewoźnik lotniczy złożył wniosek o wydanie upoważnienia w terminie, o którym mowa w ust. 18; 5) przewoźnik lotniczy nie znajduje się w wykazie, o którym mowa w rozporządzeniu nr 2111/2005/WE; 6) przewoźnik lotniczy nie zamierza wykonywać przewozu lotniczego na podstawie umowy dotyczącej obsługi trasy przy użyciu statku powietrznego wynajętego od innego przewoźnika lotniczego znajdującego się w wykazie, o którym mowa w rozporządzeniu nr 2111/2005/WE. Jeżeli, jak wynika z przywołanego przepisu prawa, decyzja o której jest w nim mowa, jest wydawana, gdy przewoźnik lotniczy został wybrany w wyniku procedury konkursowej, o której mowa w ust. 16, jeżeli procedura taka została przeprowadzona, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jej podejmowanie w wyniku procedury konkursowej – o ile została przeprowadzona, co oznacza jednocześnie, że jej nieprzeprowadzenie nie sprzeciwia się wydaniu tejże decyzji – uzasadnia przyjęcie, że udzielanie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych następuje w swoistym postępowaniu hybrydowym. Konkurs – o ile zostałby przeprowadzony – w ramach którego oraz po jego zainicjowaniu – jak wynika z rozporządzenia dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie procedury konkursowej określającej szczegółowe warunki dystrybucji ograniczonych praw przewozowych – dochodzi, najogólniej rzecz ujmując, do zaproszenia do składania wniosków (§ 1 - 6), ich oceny formalnej (§ 3, § 6), następnie do jego rozstrzygnięcia zawierającego wskazanie uprawnionego przewoźnika lub uprawnionych przewoźników lotniczych, którym zostanie wydane upoważnienie oraz ewentualnego jego powtórzenia po uwzględnieniu protestów (§ 7 – 14), a następnie do dokonania wyboru uprawnionego przewoźnika, któremu zostanie wydane upoważnienie, poprzedza wydanie decyzji udzielającej wymienionego upoważnienia. Tym samym – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – postępowanie w sprawie udzielenia upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych jest zasadniczo dwuetapowe – etap pierwszy – procedura konkursowa, o ile zostałaby przeprowadzona – poprzedza etap drugi – wydanie decyzji. Konkurs – a więc pierwszy etap postępowania – nie jest zaś przeprowadzany, a wniosek (lub wnioski) o udzielenie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych zostaje rozpatrzony w trybie określonym w art. 191 ustawy, bez przeprowadzenia konkursu, w przypadkach gdy – jak wynika z § 6 przywołanego rozporządzenia – po pierwsze, w terminie, o którym mowa w § 5 ust. 1, żaden z uprawnionych przewoźników lotniczych nie złożył wniosku o wydanie upoważnienia (ust. 1), po drugie, w terminie, o którym mowa w § 5 ust. 1, tylko jeden uprawniony przewoźnik lotniczy, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 1, złożył wniosek o wydanie upoważnienia odpowiadający wymogom formalnym określonym w § 3, a przewoźnik lotniczy, który złożył wniosek przed publikacją zaproszenia, nie złożył wymaganych dokumentów i informacji zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 (ust. 2), po trzecie, liczba ograniczonych praw przewozowych wskazana we wnioskach o wydanie upoważnień odpowiadających wymogom formalnym określonym w § 3 nie przekracza liczby dostępnych ograniczonych praw przewozowych (ust. 3). Podkreślając w tym kontekście – o czym była mowa w odpowiedzi na zarzuty z pkt A ppkt 4) i pkt B ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej – że wobec negatywnej oceny formalnej wniosku strony ("notatka dla L" w sprawie oceny formalnej wniosków przewoźników lotniczych uczestniczących w procedurze konkursowej (W. – B.) z dnia 7 lipca 2020 r., adresowana do Prezesa ULC ), a co za tym idzie wobec zaktualizowania się przesłanek zastosowania § 6 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, rozpatrzenie wniosku P. o udzielenie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych nastąpiło w trybie określonym w art. 191 ustawy, bez przeprowadzenia konkursu – co w relacji do daty wydania zaskarżonej decyzji nastąpiło po uprzednim zawiadomieniu strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie (zawiadomienie z dnia 9 lipca 2020 r., z którym spółka zapoznała się w dniu 14 lipca 2020 r.), i co siłą rzeczy oznacza, że nie jest zasadny zarzut z pkt A ppkt 5) petitum skargi kasacyjnej – nie sposób jest twierdzić, że kontrolowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, skoro materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy art. 191 ust. 2, ust. 7 i ust. 15 w związku z art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, które obowiązywały w dacie jej podjęcia (26 listopada 2020 r.), i z których wynika, że Prezes Urzędu wydaje upoważnienie do wykonywania przewozów lotniczych, w przypadku gdy przewoźnik lotniczy został wybrany w wyniku procedury konkursowej, o której mowa w ust. 16, jeżeli procedura taka została przeprowadzona. Zasadności tego wniosku, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa argument ze znaczenia konsekwencji mających – zdaniem strony – wynikać z utraty, z dniem 2 października 2020 r., mocy obowiązującej rozporządzenia dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie procedury konkursowej określającej szczegółowe warunki dystrybucji ograniczonych praw przewozowych. Wszystkie czynności, począwszy od wystąpienia przez stronę w dniu 22 stycznia 2020 r. z wnioskiem o wydanie upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych na trasie W. – B. – W., aż po analizę wszystkich zgłoszonych wniosków – w tym ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanek zastosowania § 6 ust. 2 tego rozporządzenia i rozpatrzenia wniosku P. o udzielanie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych w trybie określonym w art. 191 ustawy, wykonane bez przeprowadzenia konkursu, a to wobec braku dołączenia do wniosku strony aktualnych wyników finansowych w formie wewnętrznego sprawozdania zarządczego, a tym samym wobec deficytów tego wniosku – oraz zawiadomienie wnioskodawców o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, zostały bowiem przeprowadzone w przestrzeni czasowej obowiązywania tego rozporządzenia oraz – co trzeba podkreślić – na podstawie przepisów tego rozporządzenia. Siłą rzeczy, wydaniu zaskarżonej decyzji nie sprzeciwiał się więc fakt, że w dacie poprzedzającej jej wydanie (26 listopada 2020 r.) rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą z dniem 2 października 2020 r. Utrata mocy obowiązującej przez to rozporządzenie nie skutkowała zaistnieniem stanu luki prawnej w przedstawionym powyżej rozumieniu, a mianowicie, że reguły wyznaczające pozytywne konsekwencje danego faktu nie były kompletne w tym sensie, że nie regulowały jakiegoś elementu, bez istnienia którego wydanie rozstrzygnięcia nie było możliwe. Wydanie upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych na trasie W. – B. – W. nastąpiło bowiem bez przeprowadzenia procedury konkursowej. Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Co więcej – a należy to podkreślić w opozycji do argumentacji skargi kasacyjnej (s. 14 - 15) – nie ma również podstaw, aby za uzasadnione można było uznać oczekiwanie strony skarżącej odnośnie do zasadności – wręcz obowiązku – stosowania w rozpatrywanej sprawie oraz w odniesieniu do jej wniosku przepisów rozporządzenia z dnia 28 września 2020 r. w sprawie procedury konkursowej podziału ograniczonych praw przewozowych, które uzyskało moc obowiązującą z dniem 8 stycznia 2020 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasadności argumentacji strony skarżącej – a mianowicie, że "[...] Po 2 października 2020 roku Prezes ULC powinien był wstrzymać wydanie decyzji do czasu wejścia w życie Rozporządzenia 2020. Po jego wejściu w życie powinien był wezwać wnioskodawców, tj. Spółkę i P., do uzupełnienia wniosków tak, by spełniały wymogi określone Rozporządzeniem 2020 [...]" – sprzeciwia się bowiem znaczenie wszystkich konsekwencji wynikających z zasady tempus regit actum, a ponadto i ten argument, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie był – jak wynika z przywołanych powyżej jego okoliczności aktualizujących stosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2012 r. – tzw. stanem "otwartym" definitywnie nieukształtowanym, co miałoby uzasadniać stosowanie rozporządzenia z 28 września 2020 r., lecz był stanem faktycznym zamkniętym, w odniesieniu do którego miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z 27 grudnia 2012 r. To one stanowiły miarodajną prawną podstawę ustalenia prawnych konsekwencji zbioru faktów, albowiem fakty te zaistniały w czasie obowiązywania tego rozporządzenia. Jeżeli w tym też kontekście podkreślić, że z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 28 września 2020 r. aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się do procedur konkursowych wszczętych i niezakończonych przez dniem jego wejścia w życie (8 grudnia 2020 r.), to w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów oraz okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy stanowisko strony skarżącej trzeba uznać za tym bardziej nieuzasadnione. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w związku z czym podlegała oddaleniu, jako niezasadna. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2