II GSK 2726/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Kręcisz Krystyna Anna Stec Protokolant Agata Próchniewska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Notarialnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1878/12 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Izby Notarialnej w K. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1878/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lipca 2012 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] maja 2012 r. powołał M. D. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w Z.. Izba Notarialna w K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości i wydanie decyzji odmawiającej powołania M. D. na stanowisko notariusza. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze albowiem uznał, iż wniosek został złożony przez podmiot – tj. Izbę Notarialną w K. - który nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3 tej ustawy. Minister Sprawiedliwości - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazał, że art. 28 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Interes prawny, o jakim mowa w przepisie art. 28 k.p.a., to interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, zaś żaden przepis mający taki charakter nie przewiduje wprost udziału i nie przyznaje tym samym przymiotu strony Izbie Notarialnej w postępowaniu w przedmiocie powołania notariusza na stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Izba Notarialna w K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 104 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, iż Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył wskazanych przepisów postępowania. Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości nie naruszył art. 28 i art. 29 k.p.a. W ocenie WSA w Warszawie przepisy te nie mogą stanowić samoistnej podstawy do przyznania samorządowi notarialnemu przymiotu strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza. W ocenie Sądu w świetle przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) rady właściwych izb notarialnych posiadają tylko uprawnienia procesowe, związane z opiniowaniem wniosków w sprawach o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii oraz w sprawach odwołania notariuszy i asesorów notarialnych. Nadto, zdaniem WSA w Warszawie, brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że odmawiając Izbie Notarialnej prawa udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania M. D. na stanowisko notariusza Minister Sprawiedliwości uniemożliwił Radzie tej Izby Notarialnej wykonywanie obowiązków sprawowania nadzoru nad notariuszami i sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Sąd powołał się w tym zakresie na treść art. 35 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, wskazując, że w przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad notariuszami, nie zaś nad kandydatami na notariuszy. Sąd wskazał przy tym, że ustawodawca wyposażył radę izby notarialnej w szereg instrumentów (np. wizytacje i lustracje kancelarii notarialnych, wnioskowanie o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), za pomocą których rada może skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego czynności dokonywanych przez notariuszy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 17 Konstytucji RP poprzez pozbawienie samorządu notarialnego uprawnienia do władczego współdecydowania o dopuszczeniu do zawodu notariusza. Sąd wskazał, że ani ustawa Prawo o notariacie, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przyznaje samorządowi notarialnemu uprawnienia do władczego decydowania, czy choćby współdecydowania o dopuszczeniu do zawodu notariusza albowiem z art. 10 ustawy Prawo o notariacie wynika jedynie, że samorząd notarialny jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, przy czym taka opinia nie jest wiążąca. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Izba Notarialna w K.. Strona zaskarżyła orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1) art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 26 § 1 i art. 2 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 2011 roku Prawo o notariacie przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy te nie mogą być źródłem interesu prawnego izby notarialnej w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, 2) przepisu art. 19, 21 § 3, 22, 35, 44 § 1, 51 § 1, 53, 55, 58 i 73 ustawy z dnia 14 lutego 2011 roku Prawo o notariacie przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy te nie mogą być źródłem interesu prawnego izby notarialnej w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej; - naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 127 § 3 w zw z art. 129 § 1 i 2 w zw z art. 138 § 1 pkt 3 w zw z art. 104 w zw z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 26 § 1 i art. 2 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 2011 roku Prawo o notariacie, polegające na przyjęciu, iż Izba Notarialna w K. nie ma interesu prawnego w złożeniu odwołania od decyzji Ministra Sprawiedliwości w sprawie powołania uczestnika na notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii i zaaprobowanie bezpodstawnego umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego, 2) art. 127 § 3 w zw z art. 129 § 1 i 2 w zw z art. 138 § 1 pkt 3 w zw z art. 104 w zw z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 19, 21 § 3, 22, 35, 44 § 1, 51 § 1, 53, 55, 58 i 73 ustawy z dnia 14 lutego 2011 roku Prawo o notariacie, polegające na przyjęciu, iż Izba Notarialna w K. nie ma interesu prawnego w złożeniu odwołania od decyzji Ministra Sprawiedliwości w sprawie powołania uczestnika na notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii i zaaprobowanie bezpodstawnego umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego 3) art. 106 w zw z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 2011 roku Prawo o notariacie, polegające na przyjęciu, iż wydanie przez radę izby notarialnej opinii w postępowaniu o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii pozbawia izbę notarialną interesu prawnego w złożeniu odwołania od decyzji Ministra Sprawiedliwości w sprawie powołania uczestnika na notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii i zaaprobowanie bezpodstawnego umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej w szczególności podniósł, że istnieją materialnoprawne podstawy dla wyprowadzenia interesu prawnego izb notarialnych w postępowaniach w przedmiocie powołania notariusza, a wynikają one z całokształtu unormowań konstytucyjnych i ustawowych, wyznaczających pozycję prawną samorządu notarialnego jako publicznoprawnej korporacji, sprawującej pieczę nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. W oparciu o te przepisy Izba Notarialna posiada ogólny interes prawny, służący realizacji jej podstawowego zadania, sformułowanego w art. 17 ust. 1 Konstytucji. W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2013 r. Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach w niej określonych, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy zagadnienia czy na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 106 i art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza. Podkreślić należy, że dla kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r. o sygn. akt II GPS 1/14, zgodnie z którą: "Na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164) w zw. z art. 106 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza.". Z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika, że co do zasady wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych są związane uchwałą podjętą przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten określa jednocześnie, że gdyby skład orzekający sądu administracyjnego nie podzielał stanowiska zaprezentowanego w uchwale, to musi przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejsze sprawie podziela stanowisko zawarte w przywołanej wyżej uchwale z dnia 22 września 2014 r. W świetle uchwały z dnia 22 września 2014 r. o sygn. akt II GPS 1/14 za trafne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące zasadniczy pogląd Sądu pierwszej instancji, że Izba Notarialna nie ma interesu prawnego do występowania w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały w szerokim zakresie odniesiono się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i wskazano, że z treści art. 17 ust. 1 Konstytucji RP wynika jedynie, że każda korporacja zawodowa skupiająca osoby wykonujące zawód zaufania publicznego sprawuje pieczę, o której mowa w tym przepisie. Art. 17 ust. 1 Konstytucji nie określa jednakże granic tej pieczy. Podniesiono, że w licznych, szczegółowych wypowiedziach Trybunał podkreślał, że piecza obejmuje wykonywanie zawodu, a więc osoby wykonujące określony zawód zaufania publicznego (m.in. wyrok z 18 lutego 2004 r., P 21/02, OTK-A z 2004 r. nr 2, poz. 9). Niemniej jednak w orzecznictwie TK podkreśla się również, że zakres sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu powinien być rozumiany szeroko. Możliwość wywiązania się korporacji zawodowej z obowiązku zapewnienia należytego wykonywania zawodu jest bowiem warunkowana "jakością" przygotowania osób ubiegających się o dostęp do tego zawodu. Stąd, zdaniem Trybunału, piecza powinna obejmować także dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu (tak m.in. w wyroku TK z 30 listopada 2011 r., K 1/10, OTK-A z 2011 r., nr 9, poz. 99). Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego odbywa się zatem na dwóch płaszczyznach. Obejmuje pieczę nad działalnością członków samorządu zawodowego oraz nad procesem naboru osób do tego samorządu. Z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wynika wyraźnie, że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06, OTK-A z 2006 r., nr 4, poz. 45). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że w orzecznictwie TK podnosi się jednocześnie, że Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie oznacza to jednakże, że przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji pozwala ustawodawcy na nieograniczoną ingerencję w wykonywanie przez samorząd zawodowy obowiązku sprawowania pieczy. Zdaniem Trybunału, taka ingerencja państwa jest dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., K 4/7, OTK-A z 2008 r., nr 2, poz. 28). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaangażowanie samorządu zawodowego w wykonywanie zadań państwa z zakresu administracji publicznej połączone z narzuceniem mu reguł sprawowania pieczy właściwych dla działania państwa, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji jako działanie w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie przekreśla możliwości przypisania samorządowi własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących powołania na stanowisko notariusza lub odwołania z tego stanowiska. Prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, nie zaś konkretną normą prawną, przyznającą taki status. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale podkreślił, iż prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, który musi być indywidualny, bezpośredni i realny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu omawianej uchwały NSA, że cechą samorządu zawodowego - związku publicznoprawnego, w tym samorządu notarialnego, jest jego podmiotowość prawna wynikająca z nadania mu osobowości prawnej, która obejmuje niewątpliwie sferę prawa publicznego i sferę prawa prywatnego. Samorząd zawodowy jest, z woli państwa, samodzielnym, odrębnym i różnym od państwa podmiotem jemu przypisanych praw (w tym praw publicznych), które wykonuje we własnym imieniu. Podkreślenia wymaga, iż źródłem interesu prawnego jest przewidziane w art. 10 § 1 i art. 16 § 3 oraz art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie prawo rady właściwej izby notarialnej do wyrażenia opinii w sprawie powołania i odwołania notariusza, stanowiące element przysługującego samorządowi notarialnemu konstytucyjnego prawa (i obowiązku) sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. Interes prawny samorządu notarialnego polega zatem na domaganiu się skontrolowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, czy nie zostały naruszone jego prawo i obowiązek do sprawowania pieczy, przez wydanie decyzji np. o powołaniu notariusza z naruszeniem prawa, tj. np. niezgodnie z wymaganiami ustawowymi, stawianymi kandydatom na to stanowisko. Istnienia interesu prawnego izby notarialnej w sprawach dotyczących powołania na stanowisko notariusza nie może podważać okoliczność, że rada izby notarialnej jest organem współdziałającym (art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 106 § 1 k.p.a.) w prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko notariusza. Zastosowanie instytucji współkompetencji z art. 106 k.p.a. budzi bowiem wątpliwości wówczas, gdy podmiotem zaangażowanym we współdziałanie w postępowaniu administracyjnym jest podmiot, który posiada własny interes prawny w rozpatrywanej sprawie. Relacje prawne organu samorządowego z organem decydującym o powołaniu notariusza nie ulegają zredukowaniu wyłącznie do relacji procesowych, wynikających z art. 106 § 1 k.p.a. Stosunki pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a samorządem notarialnym mieszczą się w ramach instytucji nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad niezależną od tej administracji korporacją zawodową, co wyklucza możliwość traktowania podmiotu nadzorowanego jako hierarchicznie podporządkowanego organowi nadzorującemu. Żaden przepis prawa nie wskazuje, że podmiot samorządowy posiadający interes prawny w sprawie, w której został zaangażowany w charakterze współdziałającego, traci ten interes albo traci prawo jego ochrony wyłącznie z powodu współdziałania z organem decydującym. Podsumowując wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości orzekając w sprawie błędnie przyjął, że Izba Notarialna w K., nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu, w postępowaniu wszczętym w trybie art. 127 § 3 K.p.a., z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej powołania M. D. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w Z.. Uznając, iż zasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z uprawnieniem zawartym w art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2012 r. Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje tym, że Minister Sprawiedliwości winien, na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznać sprawę o powołanie M. D. na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w Z. z udziałem organu samorządu terytorialnego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.