II GSK 2720/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Kręcisz Henryk Wach Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1275/14 w sprawie ze skargi A.Ł. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014r., sygn. akt V SA/Wa 1275/14 oddalił skargę A.Ł. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2014 r., w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków publicznych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca A.Ł. w lipcu 2010 r. złożyła do Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Pismem Agencji z dnia 18 listopada 2010 r. odmówiono skarżącej przyznania pomocy. Skarżąca od tego rozstrzygnięcia odwołała się do WSA w W., który wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1468/11 uwzględnił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. oddalił skargę kasacyjną ARiMR. W wyniku ponownie przeprowadzonej weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy organ uznał, że zachodzi potrzeba usunięcia braków i nieprawidłowości. W związku z powyższym, pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. wezwano skarżącą do ich uzupełnienia. Po złożeniu przez skarżącą uzupełnień, w wyniku dalszej weryfikacji wniosku, ponownie stwierdzono liczne braki i nieprawidłowości. Pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. ponownie wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku. W dniu 10 lutego 2014r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o wydłużenie terminu na dokonanie uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy, wskazanych w piśmie z dnia 16 stycznia 2014 r. W dniu 13 lutego 2013r. organ poinformował skarżącą, że nie została wyrażona zgoda na przedłużenie terminu na dokonanie uzupełnień we wniosku o przyznanie pomocy. Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. ARiMR odmówiła przyznania pomocy finansowej A.Ł. w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiostw", ze względu na zaistnienie okoliczności określonych w § 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 139, poz. 883, dalej jako rozporządzenie). W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku analizy dostarczonej dokumentacji stwierdzono, że wniosek o przyznanie pomocy złożony w przedmiotowej sprawie nie kwalifikuje się do dalszej oceny, z uwagi na nieuzupełnienie następujących braków i nieprawidłowości: 1. kopia dokumentu tożsamości, 2. zaświadczenie wydane przez KRUS o niefigurowaniu w ewidencji osób ubezpieczonych lub zaświadczenie wydane przez KRUS wskazujące zakres i okres podlegania ubezpieczeniu lub zaświadczenia wydane przez ZUS potwierdzające fakt podlegania ubezpieczeniu społecznemu, 3. poprawnie wypełnione Oświadczenie Wnioskodawcy podejmującego wykonywanie działalności gospodarczej, że w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej albo ewidencji prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego obowiązane do prowadzenia odpowiedniego typu szkół i placówek publicznych, 4. Ekonomiczny Plan Operacji, 5. poprawnie wypełnione oświadczenie wnioskodawcy o wielkości otrzymanej pomocy de minimis, 6. dokument potwierdzający tytuł prawny Wnioskodawcy do nieruchomości, w/na której realizowana będzie operacja, 7. Oświadczenie właściciela/współwłaściciela nieruchomości, że wyraża on zgodę na realizację operacji bezpośrednio związanej z nieruchomością na obowiązującym formularzu -w przypadku, gdy działka znajduje się w posiadaniu zależnym, 8. kosztorys inwestorski, 9. rysunki charakterystyczne pozwalające na identyfikację planowanych do wykonania robót budowlanych i porównania ich z przedmiarem robót. 10. ostateczne pozwolenie na budowę, zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi z wymaganymi dokumentami wraz z: a) świadczeniem wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu lub b) zaświadczeniem wydanym przez właściwy organ, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych, 11. niewyjaśnienie możliwości wystąpienia konfliktu lokalizacyjnego. Ponadto organ podniósł, iż skarżąca nie poprawiła wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z zaleceniami instrukcji wypełniania wniosku w: Pkt 17; Pkt III.A; Pkt 18, Pkt V. Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. ARiMR podtrzymała wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy. Stwierdziła, że w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 9 lipca 2010 r. nie doszło do naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę A.Ł. na informację ARiMR z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) stwierdził, że wobec nieuzupełnienia braków wniosku w terminie, pomimo dwukrotnego wezwania do ich uzupełniania ARiMR stosownie do § 18 ust. 5 rozporządzenia prawidłowo odmówiła przyznania wnioskowanej pomocy. Na wstępie Sąd I instancji opisał procedurę postępowania zawartą w § 18 rozporządzenia odnoszącą się do sytuacji, gdy wniosek o przyznanie prawa pomocy zawiera braki. Sąd wskazał, że między stronami niesporne są okoliczności, że skarżąca została dwukrotnie wzywana do uzupełnienia i poprawienia wniosku – pismami z dnia 13 grudnia 2013 r. oraz 16 stycznia 2014 r. oraz, że strona wystąpiła w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku o 6 miesięcy. Wniosek o przedłużenie terminu uzasadniała faktem, iż zleciła dla nowej lokalizacji wykonanie nowych map geodezyjnych z uwagi na terminy wydawania map przez Wydział Geodezji Powiatu R. Do pisma dołączyła umowę zawartą z firmą geodezyjną na wykonanie mapy dla celów projektowych pod inwestycję budowy budynku gastronomicznego w P. na działce nr 107/7. Termin wykonania ustalono na 20 dni. Dołączone też zostało pismo firmy G., iż wykonanie mapy w tym terminie nie będzie możliwe z uwagi na czas oczekiwania na mapę w Starostwie ( ok. 30 dni ). Sąd I instancji podzielił stanowisko ARMiR, która odmawiając przedłużenia terminu wskazywała, że wnioskodawca planując wystąpienie z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, powinien uwzględnić czas niezbędny do wykonania i uzgodnienia projektu budowlanego, czas na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dodatkowo czas, w którym decyzja stanie się ostateczna (21 dni, tj. 14 dni oraz 7 dni na wpłynięcie korespondencji z odwołaniem). Zatem, wnioskodawca powinien wystąpić odpowiednio wcześniej o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Cała inwestycja, w tym w szczególności – zakres kosztów kwalifikowanych oraz lokalizacja inwestycji powinny być przemyślane. Agencja zwracała też uwagę, że nie zostały uzupełnione braki wniosku o dokumenty, które w okresie odłożenia wniosku do momentu otrzymania wezwania do uzupełnienia braków, skarżąca powinna już posiadać (np. dowód osobisty, zaświadczenie wydane przez KRUS lub ZUS, tytuł prawny do nieruchomości, kosztorys inwestorski oraz rysunki charakterystyczne pozwalające na identyfikację prac planowanych do wykonania). Dodatkowo ARiMR wskazał, że wezwanie do uzupełnienia wniosku, dotyczyło pisemnego wyjaśnienia wnioskodawcy np. odnośnie do wspólnego adresu lokalizacji operacji, lub wypełnienia formularzy np. odnośnie do podejmowania wykonywania działalności gospodarczej, uzyskania pomocy de minimis, oświadczenia właściciela/współwłaściciela nieruchomości - jeżeli dotyczyło, Ekonomicznego Planu Operacji, poprawnego wypełnienia formularza wniosku o przyznanie pomocy. Zdaniem Agencji te okoliczności wskazują, że skarżąca nie wykazała żadnej staranności przy przygotowywaniu wniosku o przyznanie pomocy i uzupełnieniu jego braków. Sąd I instancji podkreślił, że zasadą jest usunięcie braków wniosku w pierwszym terminie. Drugie wezwanie i zakreślony przez nie drugi 21 dniowy termin są swoistym "wentylem bezpieczeństwa" na wypadek omyłki czy niezrozumienia w pełni treści pierwszego pisma. W tej sprawie skarżąca od dnia doręczenia pierwszego wezwania, w dniu 19 grudnia 2013 r., dostarczyła tylko 3 oświadczenia dot. pomocy de minimis, w tym jedno na niewłaściwym druku. Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o przyznanie pomocy nie zawiera żadnych załączników, jest całkowicie nieprzygotowany. Sąd przypomniał, że sam wniosek został złożony w lipcu 2010 r., a od maja 2013 r. skarżąca miała świadomość, że wniosek wraca do ponownej weryfikacji. Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, odmowa przedłużenia terminu o kolejne 6 miesięcy była uzasadniona i nie była dla skarżącej krzywdząca. Sąd I instancji wskazał, że § 21 rozporządzenia nie zobowiązuje Agencji do przedłużenia terminu na każdy wniosek występującego o pomoc, uzasadniony w jakikolwiek sposób. Przez użycie słów "Agencja może wyrazić zgodę" Agencja dostaje możliwość przedłużenia terminu na wniosek zainteresowanego w takich przypadkach, gdy uzna podawane przez niego powody za uzasadniające takie przedłużenie. Tym samym na wnioskującym spoczywa obowiązek wykazania zarówno samych przyczyn opóźnienia, jak i przekonywującego uzasadnienia, jak te przyczyny wpływają na obiektywną konieczność przedłużenia terminu. Agencja w zakresie podjęcia decyzji o przedłużeniu terminu (bądź odmowie przedłużenia) działa w granicach uznania administracyjnego i wykonywanie przez nią prawa w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie § 21 rozporządzenia sprowadza się do przeprowadzenia analizy przesłanek do udzielenia lub odmowy przedłużenia terminu i wyjaśnienia podstaw swojej decyzji w tym przedmiocie. Sąd wskazał ponadto, że skarżąca była informowana przez Agencję w piśmie z dnia 16 stycznia 2014 r. o treści § 21 rozporządzenia. Z treści pouczenia w żaden sposób nie wynika obowiązek, ale prawo Agencji do wyrażenia zgody na przedłużenie terminu. Wobec tego za chybione Sąd uznał twierdzenia skarżącej, że w oparciu o treść tego pouczenia termin zostanie jej wydłużony. Za chybione Sąd I instancji uznał również zarzuty dotyczące odmiennego potraktowania innych osób ubiegających się o pomoc w ramach tego samego działania, gdyż Sąd bada prawidłowość działania Agencji w tej konkretnej sprawie i decyzje podejmowane w innych sprawach nie mogą mieć na tę ocenę żadnego wpływu. A.Ł. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. a) § 18 ust. 1, 1a, 2, 3, 4 i 5 oraz § 21 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwanego dalej "Rozporządzeniem") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powyższych regulacji wynika rzekomy obowiązek beneficjenta do zgromadzenia całości dokumentacji wniosku przed otrzymaniem pierwszego wezwania Agencji do jego uzupełnienia, jak również obowiązek przedłożenia po drugim wezwaniu Agencji wszystkich posiadanych dokumentów nawet gdyby w wyniku takiego uzupełnienia dokumentacja wniosku nadal była niepełna i od dopełnienia tych obowiązków uzależniona jest możliwość ubiegania się przez beneficjenta o przedłużenie terminu do przedłożenia uzupełnień co do pozostałych braków wniosku, których beneficjent nie był w stanie przełożyć w drugim z wyznaczonych terminów, co w konsekwencji doprowadziło również do niewłaściwego zastosowania § 21 rozporządzenia, b) § 21 i 18 ust. 7 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Sąd I Instancji, że zmiana lokalizacji inwestycji nie uzasadniała prośby skarżącej o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku, c) § 21 rozporządzania w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zwaną dalej "ustawą") poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że Agencja w ramach procedowania o przedłużeniu terminu do dokonania czynności przez beneficjenta dysponuje niczym nieograniczoną swobodą w podejmowaniu decyzji w tym zakresie, w sytuacji gdy w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w demokratycznych systemach prawnych wydawane w ramach uznania administracyjnego decyzje winny co do zasady załatwiać sprawy w sposób pozytywny dla obywatela, a decyzje odmowne mogą być wydawane wyłącznie w sytuacji gdy załatwienie sprawy w sposób pozytywny dla obywatela pozostaje w kolizji ze słusznym interesem publicznym bądź przekracza możliwości organu, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie w/w przepisu § 21 rozporządzania w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 1 ustawy, d) art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 3 ustawy poprzez przyjęcie, iż skarżąca została w sposób należyty pouczona o konsekwencjach związanych ze złożeniem prośby o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku, e) art. 2 i 7 Konstytucji RP w zakresie wynikającej z nich zasady działania władzy publicznej w sposób wzbudzający zaufanie obywateli. 2. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w ramach oceny zgodności z prawem decyzji odmownej Agencji co do przedłużenia terminu wynikającej z akt sprawy okoliczności zmiany przez skarżącą lokalizacji inwestycji i jej wpływu na zasadność prośby o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym niewynikającym z akt sprawy, b) art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy, w zakresie rzekomej biernej postawy skarżącej po otrzymaniu pierwszego wezwania Agencji, w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym wynikającym z dokumentów zalegających w aktach sprawy, c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa przez Agencję a ściślej zarzutu naruszenia § 21 oraz § 18 ust. 7 rozporządzania, zarzutu naruszenia przepisów art. 50 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy, zarzutu naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 3 ustawy, zarzutu naruszenia zasady równości beneficjentów oraz odmiennego potraktowania skarżącej w stosunku do innych osób ubiegających się o pomoc w ramach tego działania, zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze a ściślej zarzutu naruszenia § 21 oraz § 18 ust. 7 rozporządzania, zarzutu naruszenia przepisów art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy, zarzutu naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy, zarzutu naruszenia zasady równości beneficjentów oraz odmiennego potraktowania skarżącej w stosunku do innych osób ubiegających się o pomoc w ramach tego działania, zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, e) art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której istniały podstawy do stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany w sposób naruszający prawo, a ściślej naruszający przepisy § 21 i 18 ust. 7 rozporządzenia, art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy, jak również z naruszeniem zasady równości beneficjentów oraz zasady proporcjonalności, f) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych przez skarżącą do pisma z dnia 1 sierpnia 2014 r. na okoliczność naruszenia zasady równości beneficjentów oraz odmiennego potraktowania skarżącej w stosunku do innych osób ubiegających się o pomoc w ramach tego samego działania. W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2013 r. ARiMR wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując rozstrzygniecie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" uznał, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem, albowiem wnioskodawczyni nie uzupełniła w terminie braków i nieprawidłowości wniosku, a nieprzedłużenie przez Agencję terminu o kolejne 6 miesięcy na dokonanie tych uzupełnień nie było nieuzasadnione ani krzywdzące. Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 18 ust. 1, 1a, 2, 3, 4 i 5 oraz § 21 rozporządzenia w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu, jak i komplementarne w stosunku do nich zarzuty naruszenia prawa procesowego, dotyczące błędów proceduralnych zarówno samego Sądu I instancji, jak i niedostrzeżenia przez ten Sąd wadliwości w działaniach organu zmierzają do wykazania, że skarżąca miała prawo do domagania się, a organ był zobowiązany przedłużyć jej termin na uzupełnienie braków, w konsekwencji zaskarżony akt o odmowie przyznania pomocy naruszał prawo, zatem Sąd I instancji z uchybieniem art. 146 § 1 p.p.s.a. nie uwzględnił skargi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA błędnie wywiódł z regulacji § 18 ust. 1 – 5 rozporządzenia rzekome obowiązki beneficjenta do zgromadzenia całości dokumentacji wniosku przed otrzymaniem pierwszego wezwania Agencji do jego uzupełnienia, jak również drugi obowiązek przedłożenia po drugim wezwaniu Agencji wszystkich posiadanych dokumentów nawet, gdyby w wyniku takiego uzupełnienia dokumentacja wniosku nadal była niepełna i od tych obowiązków uzależnił w ogóle możliwość ubiegania się o przedłużenie terminu do przedłużenia pozostałych braków wniosku. Tymczasem wobec tego, że skarżąca nie była w stanie zgromadzić całości dokumentacji wniosku okoliczność ta nie powinna decydować o negatywnym rozstrzygnięciu prośby o przedłużenie terminu. Prośba skarżącej o przedłużenie terminu do uzupełnienia wniosku była uzasadniona dopuszczalną w postępowaniu dotyczącym działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" zmianą lokalizacji, w konsekwencji skarżąca nie mogła posiadać żadnych dokumentów dotyczących nowej lokalizacji przed dokonaniem jej zmiany. Należy podkreślić, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowa jest zatem kwestia, czy organy właściwej zinterpretowały i zastosowały § 21 rozporządzenia dotyczący przedłużenia przez Agencję terminu wykonania przez wnioskodawcę określonej czynności w toku postępowania o przyznanie pomocy - w tym przypadku chodziło o przedłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku. Zgodnie z tym przepisem, w mającym w sprawie zastosowanie brzmieniu, Agencja na uzasadnioną prośbę wnioskodawcy, może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu wykonania przez wnioskodawcę określonych czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy, jednak nie dłużej niż o 6 miesięcy, przy czym przedłużenie terminu o więcej niż miesiąc wymaga udokumentowania przez wnioskodawcę przyczyny uzasadniającej jego prośbę. Zatem prośba o przedłużenie terminu dłużej niż o miesiąc wymaga udokumentowania, w każdym natomiast wypadku ( zarówno o przedłużenie o miesiąc, jak i ponad miesiąc) wniosek powinien być uzasadniony. Nie jest uzasadniona prośba, która wnioskuje o udzielenie zwłoki – w istocie bez żadnej ku temu przyczyny. Podkreślenia wymaga, że złożony przez A.Ł. w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie pomocy nie zawierał żadnych załączników, a w toku ponownego postępowania, od dnia doręczenia pierwszego wezwania o usunięcie braków wniosku (19 grudnia 2013r.) skarżąca dostarczyła tylko 3 oświadczenia dot. pomocy de minimis, w tym jedno na niewłaściwym druku. Wnioskodawczyni swą prośbę o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku motywowała chęcią zrealizowania planowanego przedsięwzięcia w lepszej lokalizacji – pod innym adresem. Nawet więc gdyby uznać zasadność twierdzeń skargi kasacyjnej, że zmiana lokalizacji w realiach niniejszej sprawy była uzasadniona i wiązała się z koniecznością przygotowania od nowa dokumentacji zamierzonej inwestycji pod kątem pozwolenia na budowę, to jak słusznie wskazał organ w rozstrzygnięciu z dnia 13 lutego 2014 r. dot. odmowy wyrażenia zgody na wydłużenie terminu, część dokumentów niewiążących się ze zmianą lokalizacji (np. dowód osobisty, zaświadczenie ZUS lub KRUS czy tytuł prawny do nieruchomości) wnioskodawca powinien już wcześniej posiadać. Podobnie, nie uzasadniało w żaden sposób przedłużenia terminu niezłożenie wymaganych wyjaśnień oraz niewypełnienie formularzy, w tym poprawnego formularza wniosku o przyznanie pomocy. Skarżąca żadnych przyczyn niewypełnienia wezwania organu w terminie w tym zakresie nie podała. Dlatego też zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis § 21 rozporządzenia nie zobowiązuje Agencji do przedłużenia terminu na wniosek zainteresowanego uzasadniony ( w sensie formalnym) w jakikolwiek sposób. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sformułowanie którym posłużono się w tym przepisie, aby prośba wnioskodawcy była "uzasadniona" należy rozumieć w ten sposób, że jest ona uzasadniona tylko w tym zakresie, w którym dokonanie uzupełnień rzeczywiście nie było możliwe. A zatem zwlekanie z dostarczeniem dokumentacji, co do której brak było jakichkolwiek powodów opóźnienia w jej złożeniu, powoduje, że prośba w tym zakresie nie jest "uzasadniona", w konsekwencji cały wniosek o przedłużenie terminu nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedłużenie terminu tylko co do części braków i nieprawidłowości pozbawione byłoby sensu, skoro zgodnie z § 18 ust. 5 rozporządzenia, wniosek, mimo dwukrotnego wzywania do uzupełnienia w dalszym ciągu zawierałby nieusunięte braki i nieprawidłowości, skutkujące koniecznością odmowy przyznania pomocy. Dlatego też błędny jest wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że nie powinna mieć jakiegokolwiek wpływu na przywrócenie terminu kwestia, że beneficjent nie dokonał nawet częściowego uzupełnienia dokumentacji wniosku w zakresie jaki był możliwy. Z wyżej wymienionych przyczyn bezprzedmiotowe stają się zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą uzasadnienia zwłoki w dostarczeniu części dokumentacji spowodowanej zmianą lokalizacji oraz nieuwzględnienia przez Sąd I instancji tej zmiany, a także niepoświęcenia tej kwestii wystarczającej uwagi w uzasadnieniu wyroku. Bezzasadny w tej sytuacji jest też zarzut naruszenia nie tylko przez organy, ale również przez Sąd I instancji zasad wynikających z art. 2 i 7 Konstytucji RP, gdyż odmowa przywrócenia terminu nie była bezpodstawna. Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy poprzez przyjęcie, że skarżąca została należycie pouczona o konsekwencjach związanych ze złożeniem prośby o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku oraz komplementarne wobec niego zarzuty naruszenia przepisów postępowania ( art. 141 § 4 i 134 p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe odniesienie się do poniesionych w tym zakresie zarzutów skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez Sąd I instancji uwzględnia treść pouczenia zawartego w piśmie kierowanym przez Agencję do skarżącej z dnia 16 stycznia 2014r. o uzupełnienie wniosku, w którym jednoznacznie wskazano, że nieusunięcie braków wniosku w zakreślonym terminie spowoduje odmowę przyznania pomocy. Jednocześnie pouczono skarżącą o możliwości złożenia prośby o przedłużenie terminu, wskazując, że tylko w przypadku "uzasadnionej" prośby Agencja może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu. Z treści tego pouczenia w żaden sposób nie wynika obowiązek Agencji do przedłużenia terminu w każdym wypadku złożenia takiego wniosku. To, że skarżąca błędnie zrozumiała jasne w swej treści, odzwierciedlające wiernie uregulowanie prawne pouczenie, nie świadczy o naruszeniu prawa przez organ, a w konsekwencji o błędnej ocenie Sądu. Na koniec odniesienia wymaga zarzut dotyczący naruszenia w postępowaniu zasady równości beneficjentów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA nietrafnie uznał za chybione przedstawione przez skarżącą zarzuty odmiennego potraktowania skarżącej w stosunku do innych osób ubiegających się o pomoc w ramach tego samego działania. Na etapie postępowania przed Sądem I instancji przedstawione zostało pismo z dnia 12 maja 2014r. uwzględniające analogiczne ( według kasatora) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosowane przez Spółkę P. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA zaniechał oceny przedstawionych dowodów, dopuścił się naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., a także de facto przepisów art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. W tym zakresie zauważyć należy, że każda sprawa dotycząca przyznania pomocy jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a. co oznacza, że sprawa ta nie jest rozpatrywana porównawczo, ponieważ rozstrzygnięcie organu konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnego wnioskodawcy i w jego wyłącznie sprawie. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, ale jest związany granicami danej sprawy. Kontrola działalności publicznej może zatem być sprawowana jedynie w granicach danej sprawy, ze skargi na konkretny, indywidualny akt administracyjny. Jednocześnie sąd administracyjny kontrolę legalności opiera co do zasady na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji wydającymi zaskarżoną decyzję ( art. 133 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek przewidziany w art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem orzekania Sądu I instancji, w przywołanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania pomocy A.Ł. i to rozstrzygniecie wyznaczało granice rozpoznawanej sprawy. Dopuszczenie przez Sąd I instancji dowodu z pism Agencji poświęconych rozstrzygnięciom indywidualnych spraw innych osób, nie znajdowałoby oparcia w art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż nie dotyczyły one rozstrzyganej sprawy, tylko innych, które nie były przedmiotem sądowej kontroli i wobec tego dopuszczony dowód nie miałby waloru dowodu uzupełniającego w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności, które zdecydowały o uwzględnieniu innych wezwań do usunięcia naruszenia prawa w innych postępowaniach dotyczących przyznania pomocy innym osobom uchylają się spod kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie, tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakie konkretne poglądy i stanowisko Agencji wyrażane w tamtych postępowaniach miały walor uniwersalny i powinny znaleźć zastosowanie również w stosunku do skarżącej. Dlatego też w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości, gdyż organ dokonał dokładnej analizy konkretnej sprawy i na podstawie wynikających z niej wniosków uznał, że wniosek skarżącej o przedłużenie terminu był bezzasadny. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wszystkie zarzuty kasacyjne uznał za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.