II GSK 2664/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.N.B.Z. Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 504/14 w sprawie ze skarg C.N.B.Z. Spółki z o.o. w L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji podmiotowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 504/14 oddalił skargi C.N.B.Z. Sp. z o.o. w L., na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. i [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie zwrotu dotacji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzjami z [...] października 2013r. nr [...] znak: [...] oraz nr [...] znak: [...] Starosta O. zobowiązał C.N.B.Z. sp. z o.o. z siedzibą w L. prowadzące P. "Z" z siedzibą w O. oraz P. "Z" z siedzibą w O. (dale: skarżąca) do zwrotu dotacji podmiotowej za rok 2009 w kwocie 10.334,41 zł przyznanej dla P. "Z" (decyzja nr [...]) oraz w kwocie 15.124,95 zł przyznanej dla P. "z" (decyzja nr ....) na dofinansowanie realizacji zadań każdej ze szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przeznaczonych na pokrycie wydatków bieżących szkoły, udzielonej na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004, Nr 256 poz. 2572 ze zm. dalej: u.s.o.), a wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, tj. od dnia 18 grudnia 2009r. Powyższe decyzje wydane zostały na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.) oraz art. 145 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 oraz art. 146 ust. 1 i art. 190 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. dalej: u.f.p.) w związku z art. 113 ustawy z 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241). W uzasadnieniach decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w okresie od 1 lipca 2009r. do 31 grudnia 2009r. przyznane dotacje nie zostały wykorzystane na pokrycie bieżących wydatków szkół, przeznaczonych na dofinansowanie realizacji zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, co narusza art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozliczenie dotacji nastąpiło na podstawie uchwały Zarządu Powiatu w O. z [...] lutego 2010r. [...], w której określono wysokość miesięcznej kwoty dotacji na jednego ucznia szkoły niepublicznej dla dorosłych za 2009r. tj. 151,03 zł. Nadto wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ l instancji stosował uchwałę Nr [...] Rady Powiatu w O. z [...] lutego 2008r. oraz uchwałę Nr [...] Rady Powiatu w O. z [...] lipca 2009r. w sprawie zmian do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w O. z [..] lutego 2008r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom publicznym i niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówkom niepublicznym prowadzonym przez inne podmioty niż Powiat O. i ministrowie. W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 113 ustawy z 27 sierpnia 2009r. wprowadzającej ustawę o finansach publicznych, art. 146 ust. 1 i art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005r. o finansach publicznych, art. 90 ust. 4, ust. 3d u.s.o. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez zastosowanie uchwały [...] Rady Powiatu w O. z [...] grudnia 2009r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom publicznym prowadzonym przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego i ministrowie, szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkól publicznych oraz placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości przyznanych dotacji (dalej: uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r.) z uchybieniem zasady "lex retro non agit". Decyzją z [...] grudnia 2014r. znak: [...] oraz decyzją z [...] stycznia 2013r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) uchyliło kwestionowane decyzje i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniach decyzji SKO wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił w decyzjach w sposób jednoznaczny na jakich faktach i dowodach się oparł oraz jakim dowodom, czy faktom odmówił wiarygodności. Zaznaczyło, że w stosunku do poprzednich decyzji Kolegium w sprawie przedmiotowego zwrotu, uchybienia wskazane przez organ II instancji nie zostały całkowicie usunięte. Pomimo uzupełnienia przez organ I instancji materiału dowodowego w dalszym ciągu brak jest możliwości bezspornego ustalenia, czy wyliczona przez organ I instancji kwota jest w istocie kwotą dotacji podlegającą zwrotowi, nie wynika to bowiem w sposób jednoznaczny z akt sprawy oraz z treści uzasadnienia przedmiotowych decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w przywołanej uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. zawarto w § 4 przepis, stanowiący, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od 1 września 2009r., a strona odwołująca błędnie wywodzi z tego przepisu, iż skoro prawo nie może działać wstecz to brak jest legitymacji prawnej do działania przez organ kontrolujący w tym okresie. Stwierdził, że przywołany wyżej przepis jest niczym innym, jak swojego rodzaju przepisem intertemporalnym, nakazującym stosowanie do stanów zaistniałych pod rządami uchwały poprzednio obowiązującej nowych regulacji. SKO wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien zebrać materiał dowodowy w taki sposób, by wynikało z niego w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, jakie wydatki szkół zostały pokryte z dotacji i które z tych wydatków zaliczono w trakcie kontroli jako spełniające kryteria ustawy. Wyniki postępowania winny być w sposób spełniający wymagania art. 107 § 3 k.p.a. uwidocznione w uzasadnieniu wydanej decyzji. W skargach na powyższe decyzje skarżąca wniosła o ich uchylenie, alternatywnie o zmianę tych decyzji we wskazanym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organowi zarzuciła naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniach decyzji wypowiedzi dotyczącej istoty sprawy, w szczególności poprzez wskazanie - odnośnie zawartej w odwołaniu argumentacji dotyczącej braku legitymacji w prawie miejscowym do prowadzenia kontroli - iż w uchwale Rady Powiatu w O. z [...] grudnia 2009r. zawarto przepis, z którego odwołujący błędnie wywodzi brak legitymacji prawnej do działania przez organ kontrolujący; - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez zastosowanie uchwały nr [...] Rady Powiatu w O. z [...] grudnia 2009r. z uchybieniem zasady lex retro non agit i nieuwzględnieniu w treści uzasadniania faktu wydania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwały nr [...] z [...] lutego 2010r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. uchwały Rady Powiatu w O. W uzasadnieniu skarg podniesiono, że organ II instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych oraz na zasadzie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. orzekło o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu w O. z [...] grudnia 2009r. w części dotyczącej § 4 ww. uchwały w zakresie słów "(...) z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2009r. (...)". bowiem zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 68, poz. 449 ze zm.) Zdaniem skarżącej ocena prawna dokonana przez Kolegium opiera się na sprzecznych z obowiązującymi przepisami postanowieniach uchwały. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem wydanym na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: I SA/Kr 504/14 i I SA/Kr 505/14 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Kr 504/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi, uznając, że zaskarżone decyzje są prawidłowe. Wskazał, że z treści uzasadnienia decyzji wynika, że w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie zastosował się do wszystkich wytycznych zawartych w uprzednio wydanych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (wydano już trzy decyzje kasacyjne w każdej sprawie), nadto organ I instancji w sposób jednoznaczny nie wskazał w motywach rozstrzygnięć na jakich dowodach i faktach je oparł. Organ odwoławczy stwierdził również, że nie nadal nie można ustalić czy wyliczona kwota jest w istocie kwotą dotacji podlegająca zwrotowi. Zdaniem organu odwoławczego naruszono art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Kolegium wskazało również w jakim kierunku powinno zostać przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie, tak by nie budziło wątpliwości jakie wydatki szkoły zostały pokryte z udzielonej dotacji i które z tych wydatków (i dlaczego) zakwestionowano. Zdaniem Sądu I instancji motywy zaskarżonych decyzji w pełni uzasadniały zawarte w nich rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. WSA wskazał, że Starosta O. istotnie naruszył przepisy wymienione przez organ odwoławczy, stąd wydane przez niego decyzje były nieprawidłowe. WSA w K. stwierdził ponadto, że uchwała nr [...] z [..] grudnia 2009r. nie stanowiła podstawy do dokonania u skarżącej kontroli wydatkowania udzielonej dotacji. Kontrolę przeprowadzono w oparciu o uchwałę [...] z [..] lipca 2009r. zatem te argumenty skarżącej, które odnoszą się do prawidłowości podstawy prawnej kontroli przeprowadzonej w C.N.B.Z Sp. z o.o. z siedzibą w L. prowadzącym P. "z" z siedzibą w O. oraz P. "z" z siedzibą w o. nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji uznał również, że nietrafny jest pogląd jakoby Kolegium wypowiedziało się co do istoty sprawy. Organ II instancji wydając decyzje kasacyjne wytknął bowiem uchybienia formalne decyzjom organu I instancji i to stanowiło powód dla którego decyzje zostały uchylone. C.N.B.Z. Sp. z o.o. z siedzibą w L. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniesionej skargi w granicach danej sprawy, nie wzięcie przez Sąd pod uwagę wszelkich naruszeń prawa a także przepisów prawa, które powinny znaleźć w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę przy rozpoznaniu i rozstrzygnięcia treści: a. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że organ II instancji nie zawarł w treści uzasadnienia decyzji wypowiedzi dot. istoty sprawy w szczególności poprzez wskazanie odnośnie argumentacji zawartej w odwołaniu dotyczącej braku legitymacji w prawie miejscowym do prowadzenia kontroli, iż w uchwale nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [..] grudnia 2009r. zawarto przepis, z którego odwołujący błędnie wywodzi brak legitymacji prawnej do działania przez organ kontrolujący; b. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zastosowanie uchwały nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia 2 grudnia 2009 r. z uchybieniem zasady lex retro non agit i nieuwzględnieniu w treści uzasadniania faktu wydania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w uchwały Rady Powiatu w O. nie ma znaczenia na gruncie sprawy, bowiem wskazana uchwała nie stanowiła podstawy wydanych rozstrzygnięć w sprawie. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowany został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez WSA do zarzutów podniesionych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Na wstępie przypomnienia wymaga, że skargi oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem zostały wniesione na decyzje o charakterze kasatoryjnym, którymi organ odwoławczy uchylił decyzje organu I instancji i przekazał mu sprawy do ponownego rozpoznania, wskazując na braki w postępowaniu dowodowym uniemożliwiające stwierdzenie czy kwota orzeczona w każdej z decyzji to w istocie kwota dotacji podlegająca zwrotowi. WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, wskazując w szczególności na konieczność przyporządkowania konkretnych kwot do odpowiednich dokumentów finansowych oraz konieczność wykazania jakies twierdzone uchybienia miały wpływ na rozliczenie udzielonej dotacji. Natomiast ze skargi kasacyjnej wynika, że nie kwestionując braków w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji, istoty sprawy skarżąca upatruje w nieuprawnionym przeprowadzeniu u niej kontroli w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...] grudnia 2009r., "która została zastosowana z naruszeniem zasady lex retro non agit" i co do której Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność w zakresie słów "z mocą obowiązującą od dnia [..] września 2009". Z tym też zagadnieniem związane są zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. WSA w K. stwierdził bowiem, że uchwała nr [...] z [..] grudnia 2009r. nie stanowiła podstawy do dokonania u skarżącej kontroli wydatkowania udzielonej dotacji. Wskazał, że kontrolę przeprowadzono w oparciu o uchwałę nr [...] z [...] lipca 2009r. zatem te argumenty skarżącej, które odnoszą się do prawidłowości podstawy prawnej dokonanej kontroli w C.N.B.Z. sp. z o.o. z siedzibą w L. prowadzącym P. "Z" z siedzibą w O. oraz P. "z" z siedzibą w o. nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec niezakwestionowania przez skarżącą twierdzenia Sądu I instancji, że uchwała nr [...] z 2 grudnia 2009r. nie stanowiła podstawy do dokonania u niej kontroli wydatkowania udzielonej dotacji, oraz że kontrola została przeprowadzona w oparciu o inną uchwałę, wszystkie zarzuty związane z zastosowaniem przez organy administracji uchwały nr [...] są bezprzedmiotowe. W szczególności, jeżeli WSA uznał, że uchwała nr [...] nie miała w sprawie zastosowania, to brak było podstaw do rozważania przez ten Sąd czy dokonanie kontroli w oparciu o tę uchwałę naruszało wskazane przez skarżącą przepisy Konstytucji RP. Nie ma więc usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przez WSA przy rozpoznawaniu sprawy art. 2 i 7 Konstytucji RP. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że SKO nie wypowiedziało się co do istoty sprawy, bowiem powód uchylenia zaskarżonych decyzji stanowiły uchybienia formalne, które zostały organowi I instancji wskazane przez organ odwoławczy. Nie ma więc usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przez WSA przy rozpoznawaniu sprawy art. 138 § 2 k.p.a.. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy przypomnieć, iż w przepisie tym ustawodawca określił niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia orzeczenia, do których zaliczył zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym odniesienie się do zarzutów skarżącej. Wobec stwierdzenia przez WSA, że uchwała nr [...] nie stanowiła podstawy do dokonania u skarżącej kontroli wydatkowania udzielonej dotacji, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – wbrew stanowisku skarżącej - "brak dogłębnego pochylenia się" w uzasadnieniu wyroku nad stwierdzeniem przez Kolegium RIO nieważności uchwały nr [...] w zakresie słów, które stanowiły o jej obowiązywaniu od dnia 1 września 2009 r., Ponadto NSA zauważa, że w sprawie nieprawidłowo zostały ustalone i pobrane przez Sąd I instancji wpisy od skarg oraz wpis od skargi kasacyjnej. Ponieważ przedmiotem skarg były decyzje, którymi organ odwoławczy uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania, a więc decyzje, które nie nakładają na skarżącą obowiązku zapłacenia jakichkolwiek należności pieniężnych, wpisy od skarg powinny być ustalone na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Rozstrzygnięcia w tym zakresie powinien podjąć Sąd I instancji. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.