II GSK 2656/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Braniewie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 581/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia (...) kwietnia 2021 r., nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Zdanie odrębne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 581/21 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Braniewie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z (...) kwietnia 2021 r., nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Rejonowy w Braniewie, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zmiana stanu prawnego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, uznanie, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie do zmiany decyzji związanych oraz przyjęcie, że w sprawie należy przyznać prymat słusznemu interesowi strony, a nie interesowi publicznemu istotniejszemu w okolicznościach niniejszej sprawy, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie, b) art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawodawca poprzez uchylenie art. 40f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p) nie miał na celu wyeliminowania możliwości modyfikowania przez organy ustalonej w wydanych już zezwoleniach wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, c) art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest odmienne traktowanie rożnych podmiotów gospodarczych w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego, w zależności od tego pod rządami jakich przepisów dany podmiot uzyskał zezwolenie. 2. przepisu postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a polegającego na lakonicznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony sprowadzające się do pominięcia opisywanego w skardze katalogu zadań publicznych realizowanych przez samorządy powiatowe, a oparciu się jedynie na nienormatywnej treści uzasadnienia aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny albo nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie był zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które zdaniem skarżącego kasacyjnie Prokuratora polegało na lakonicznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowe od strony formalnej uzasadnienie wyroku ma zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym ważne jest, by sąd sporządzając uzasadnienie, czynił to w sposób na tyle jasny, aby możliwa była do przeprowadzenia kontrola kasacyjna wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a z jego treści w sposób jednoznaczny wynika stanowisko Sądu pierwszej instancji, zarówno w zakresie podstawy prawnej orzeczenia, jak i motywacji, która legła u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, nie stwierdził naruszenia tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są również zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie prawa materialnego. Przede wszystkim zauważyć należy, iż błędnie postawiono zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszenia prawa materialnego. Art. 155 k.p.a. znajduje się w ustawie procesowej, a z jego treści wynika dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji niewadliwej, a zatem odnosi się on do zmiany decyzji, czyli zagadnienia procesowego. Wprawdzie przepis ten nawiązuje do przesłanek takiej zmiany, czyli kontekstu materialnego, jednak to nie przesądza, że jest przepisem materialnym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że stronie wnoszącej tę skargę chodziło o naruszenie przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, odniesie się do wadliwie postawionego zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. w zakresie, jaki wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jednocześnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 4 ustawy nowelizującej, bowiem materie objęte tymi dwoma zarzutami pozostają w normatywnej łączności. Podkreślić należy, że art. 155 k.p.a., który stanowi podstawę zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jest podstawą zmiany lub uchylenia takiej decyzji, jeżeli spełnione zostają warunki określone w tym przepisie, a zatem o zmianę wystąpiła strona, która nabyła prawo na podstawie takiej decyzji, zmianie lub uchyleniu nie przeciwstawia się przepis szczególny i za takim działaniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżący kasacyjnie Prokurator twierdzi, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 155 k.p.a., bowiem ustawa nowelizująca doprowadziła do zmiany stanu prawnego sprawy rozstrzygniętej decyzją z 14 sierpnia 2014 r., a więc zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Zdaniem Prokuratora zmiana stanu prawnego polegała na tym, że z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej i ustalenia nowych stawek opłaty w uchwale Rady Powiatu Braniewskiego z 21 stycznia 2020 r. nr XIV/119/20, zmieniły się warunki prawne, co nie dawało podstaw do stosowania art. 155 k.p.a., bowiem zastosowanie tej normy prawnej wymaga niezmienności stanu faktycznego i prawnego sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko skarżącego kasacyjnie Prokuratora nie jest trafne. Zgodzić należy się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że art. 155 k.p.a. może być stosowany jako rozwiązanie wyjątkowe, bowiem odnosi się do decyzji ostatecznej, która ze względu na treść art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z przymiotu trwałości, co ma istotne znaczenie dla trwałości ustalonych decyzją praw i obowiązków. Jednocześnie należy zauważyć, że każda decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. pod warunkiem, że zostają spełnione przesłanki określone tym przepisem. Bez wątpienia na podstawie art. 155 k.p.a. można dokonać zmiany lub uchylenia decyzji w każdym czasie, jednak pod warunkiem, że mamy do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej w chwili wydawania decyzji ostatecznej i decyzji zmienianej na podstawie art. 155 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie decyzji w oparciu o treść art. 155 k.p.a. jest możliwe, gdy obowiązują przepisy, na podstawie których została wydana decyzja ostateczna (zob. R. Sawuła [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego, pod red. G. Łaszczycy, A. Matana, Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, I, II część, Warszawa 2019, s. 726–730). Podkreśla się także, że na gruncie art. 155 k.p.a. chodzi o tożsamość materialną sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej przyjęto, że zmiana stawek opłaty niweczy materialną tożsamość sprawy, a to w konsekwencji powinno skutkować niedopuszczalnością zmiany zezwolenia z 2014 r. w zakresie opłaty za zajęcie pasa drogowego na skutek zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą. Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska zauważyć trzeba, że następcza zmiana przepisów, na podstawie których wydana została decyzja ostateczna, a więc pełna tożsamość stanu prawnego w chwili wydania decyzji i w chwili jej weryfikacji na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest bezwzględnie warunkiem koniecznym uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (zob. T. Kiełkowski, Problem tożsamości stanu faktycznego i prawnego w postępowaniu zmierzającym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie fakultatywnym, Casus 2015/4, s. 10–11). W rozpoznawanej sprawie spór między Sądem pierwszej instancji a stroną wnoszącą skargę kasacyjną sprowadza się do sposobu rozumienia zmiany przepisów wprowadzających możliwość naliczenia niższej opłaty z tytułu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W tym zakresie ocenić należy, że stanowisko WSA w Olsztynie jest trafne. Podkreślić trzeba, że decyzja ostateczna z 2014 r. rozstrzygała o legalnym zajęciu pasa drogowego. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia było naliczenie prawem przewidzianej opłaty rocznej za okres, na który udzielono zezwolenia. Zatem istotą ukształtowanego decyzją ostateczną stosunku administracyjnego było zajęcie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie to miało i ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego, gdyż od zarządcy drogi zależy zgoda na zajęcie pasa drogowego. Natomiast ustalenie opłaty za to zajęcie jest konsekwencją wydania zezwolenia, co wprost wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. Ukształtowanie w ten sposób sprawy administracyjnej pozwala przyjąć, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ma cechę uznaniowości, a gdy chodzi o opłatę to charakteryzuje się czasową ciągłością. Powiązanie zezwolenia z opłatą, która została określona w przepisach prawa, nie pozbawia takiego rozstrzygnięcia możliwości zmiany przy zastosowaniu art. 155 k.p.a., bowiem nie jest to decyzja związana w rozumieniu doktrynalnym, gdyż związanie nie odnosi się do istoty stosunku prawnego, ale jest następstwem jego zaistnienia, czyli zgody na zajęcie pasa drogowego. Z tego też względu za nietrafną należy uznać tę część argumentacji skargi kasacyjnej, która odnosi się do związanego charakteru decyzji ostatecznej z 2014 r., a tym samym niemożności stosowania do niej art. 155 k.p.a. Wychodząc z powyższych założeń, stwierdzić należy, iż nietrafny jest pogląd Prokuratora, że zmiana stanu prawnego w zakresie ustalenia nowej opłaty za zajęcie pasa drogowego jest przeszkodą do zmiany decyzji ostatecznej ustalającej opłatę w innej wysokości niż ta, którą wprowadziła ustawa nowelizująca. Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że ten rodzaj zmiany stanu prawnego nie eliminuje możliwości zastosowania do decyzji ostatecznej reguł wynikających z art. 155 k.p.a. Przede wszystkim dlatego, że zmiana ta nie wpływa w żaden istotny sposób na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną. Zarówno w chwili wydania decyzji ostatecznej, jak i w momencie wydania decyzji zmieniającej, stosunki te podlegają takiej samej reglamentacji prawnej, z tym tylko, że opłata za zajęcie pasa drogowego może być naliczona w innej wysokości i tylko na wniosek zainteresowanego podmiotu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany we wcześniejszym orzecznictwie (por. wyroki NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 182/21 i z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2085/21). Oceny tej nie zmienia uchylenie ustawą nowelizującą art. 40f u.d.p., który stanowił regulację szczególną na wypadek obniżenia stawek opłaty za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Brak takiego przepisu w dniu wydania decyzji przez SKO w Elblągu oznacza tylko tyle, że odpadła szczególna podstawa do zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w zakresie ustalonych przez nią opłat. Zatem z treści art. 2 pkt 4 ustawy nowelizującej, a więc przepisu uchylającego art. 40f u.d.p., nie wynika zakaz zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., ale wynika, że zmiana taka może być dokonywana na podstawie reguł ogólnych, a więc wskazanych w art. 155 k.p.a. Na marginesie zauważyć należy, że dopóki obowiązywał art. 40f u.d.p. dopóty niemożliwa była zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., bo to właśnie ten przepis był regulacją szczególną, na którą wskazuje art. 155 k.p.a. i to on sprzeciwiał się zastosowaniu art. 155 k.p.a., chociaż dopuszczał zmianę opłaty. Za niezasadną należy uznać także argumentację skarżącego kasacyjnie Prokuratora, w której podniesiono nierozważenie przez Sąd pierwszej instancji kolizji między interesem strony i interesem społecznym, a przez to przyznanie prymatu interesowi strony, który sprowadza się do uwzględnienia mniejszych obciążeń finansowych z tytułu opłat ponoszonych przez Województwo Warmińsko-Mazurskie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarówno interes województwa, jak i interes powiatu to w istocie interes publiczny, bowiem oba podmioty, jako jednostki samorządu terytorialnego, realizują ten rodzaj interesu. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał i ocenił, że zmiana opłaty, pomimo że wiąże się z niższymi wpływami z opłat dla Powiatu Braniewskiego, to nie narusza przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony, przede wszystkim dlatego, że w rozpoznawanej sprawie dochodzi do swoistej kumulacji tych interesów ze względu na charakter podmiotów, które mają je realizować. Za niezasadny należy też uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię tego przepisu. Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 32 Konstytucji RP nie był podstawą rozstrzygania przez organy, a skarga kasacyjna nie powiązała naruszenia tego przepisu z przepisami stosowanymi przez organ i Sąd pierwszej instancji. Ponadto art. 32 Konstytucji RP, wprowadzając zasadę równości wobec prawa, odnosi ją przede wszystkim do relacji między władzą publiczną a osobami fizycznymi i osobami prawnymi prawa prywatnego. Zatem istnieje uzasadniona wątpliwość czy może być ona stosowana do innych podmiotów niż takie osoby. Jednak nawet gdyby miała ona szerokie zastosowanie, to zasady konstytucyjne nie mogą być samoistną podstawą oceny zaskarżonego wyroku, jeżeli nie zostają połączone ze stosownymi przepisami materialnymi lub procesowymi stosowanymi przez sąd i organy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.