II GSK 2638/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3613/13 w sprawie ze skargi A B na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę [...] (dalej: Skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] czerwca 2013 r. na drodze krajowej nr 75 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika siodłowego wraz z naczepą. Pojazdem przewożone było mięso wołowe. W wyniku ważenia stwierdzono rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej ciągnika wynoszący 12,30 t. Stwierdzono przekroczenie o 2,30 t wartości przewidzianej dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t. W toku postępowania administracyjnego skarżący wyjaśnił, że załadunku mięsa dokonała firma, a jego kierowca nie był przy tym obecny. Wobec powyższego nie miał on realnego wpływu na proces załadunku i właściwe rozmieszczenie towaru w pojeździe. Wyjaśnił, że dopuszczalna waga całego zestawu nie została przekroczona, zatem za ustalone nieprawidłowości konsekwencje powinien ponieść załadowca. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VIl. Organ stwierdził naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż niepodzielny, o którym stanowi art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej: p.r.d. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, GITD utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ uznał, że skarżący miał wpływ na zaistniałe naruszenia przepisów, a przy realizacji przejazdu nie dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z kontrolowanym przejazdem. Stwierdził, że skarżący powinien dopilnować, aby załadunek został dokonany w sposób niepowodujący przekroczenia dopuszczalnych norm. WSA w Warszawie uwzględniając skargę na powyższą decyzję zwrócił uwagę, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, a odzwierciedlenie tego powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kierowca przesłuchany w czasie kontroli jako świadek zeznał jedynie, że nie był obecny przy załadunku towaru. Na tej informacji organ zakończył przesłuchanie. Zignorowano okoliczność, że transport dotyczył żywności: ładunku świeżego mięsa. Organ miał możliwość dopytania kierowcy o przyczyny jego nieobecności przy załadunku towaru. W niniejszej sprawie kierowca podpisał protokół kontroli, nie wnosił o ponowne ważenie i nie składał zastrzeżeń do protokołu, ale strona zawiadomiona o wszczęciu postępowania złożyła wyjaśnienia na okoliczność braku wpływu na przekroczenie nacisków osi. Wskazała też firmę dokonującą załadunku mięsa oraz podała, że załadunek odbył się zgodnie z warunkami sanitarnymi bez udziału kierowcy. W odwołaniu skarżący powoływał się na okoliczność, że kierowca nie był osobą dokonującą załadunku pojazdu oraz że nie ma uprawnień do tego rodzaju czynności na terenie bazy załadowcy. Wskazywał, że załadowca objęty jest systemem HACCP oraz szczególnym nadzorem weterynaryjnym, którego założenia nie zezwalają żadnym osobom postronnym (w tym kierowcy) na uczestnictwo w procedurze załadunku świeżego mięsa. Podnosił, że wszystkie czynności załadunkowe mogą być wykonywane jedynie przez upoważnionych do tego pracowników zakładu produkcyjnego. Odwołujący zarzucił, że organ I instancji odnosząc się do argumentów strony nie próbował wyjaśnić roli załadowcy w tym konkretnym załadunku. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie ustosunkował się do zasadniczych w sprawie i mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania, a w szczególności w odwołaniu. Wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się, mogącego mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu i nierozpoznaniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nadzór nad przewozem produktów spożywczych powinna sprawować specjalnie przeszkolona osoba. W praktyce najczęściej jest to kierowca, który powinien mieć aktualną książeczkę zdrowia potwierdzającą brak przeciwwskazań do kontaktu z żywnością. O ile wskazane wyżej okoliczności mogą być przedmiotem kontroli organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo żywności, nie zwalnia to organów kontrolujących prawidłowość wykonywania transportu drogowego od wyjaśnienia i zbadania wiarygodności podnoszonych przez przewoźnika przeszkód, które jak twierdzi skarżący, uniemożliwiły jego kierowcy uczestniczenie w załadunku mięsa. GITD zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie zapoznał się z zarzutami odwołania, nie dokonał zindywidualizowanej oceny dowodów powoływanych przez stronę oraz nie wyjaśnił należycie i nie odniósł się do argumentacji skarżącego dotyczącej wystąpienia w sprawie przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji szeroko wyjaśnił przyczyny, dla których nie uznał twierdzeń skarżącego za okoliczności mogące wyłączyć jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w świetle przepisu art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., bowiem takie przygotowanie przewozu, podczas którego kierowca przewoźnika nie może nawet uczestniczyć w procesie załadunku, bądź nie ma na niego wpływu albo potem nie może on nawet sprawdzić sposobu jego dokonania i zabezpieczenia ładunku przed rozpoczęciem przewozu, już bez względu na rzekomy powód takiego stanu rzeczy jak niedopuszczenie go przez załadowcę z uwagi na obowiązujący w tym przedsiębiorstwie system HACCP, świadczy wyłącznie o jego niewłaściwej organizacji i niezachowaniu należytej staranności przez wykonawcę przewozu; ponadto, z ostrożności procesowej także: 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2 p.r.d., polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu przez Sąd I instancji, że okoliczności podnoszone przez podmiot odpowiedzialny za prawidłową realizację przewozu jako jego wykonawcę i uczestnika ruchu drogowego, dotyczące braku zapewnienia kierowcy przez nadawcę możliwości uczestniczenia w procesie załadunku, mogą stanowić przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za stwierdzone naruszenie polegające na przekroczeniu nacisku osi, w sytuacji gdy świadczą one wyłącznie o braku należytej staranności tego podmiotu, który w świetle przywołanych wyżej norm prawnych ma obowiązek prawidłowego zabezpieczenia ładunku, aby nie powodował on przekroczenia nie tylko jego masy całkowitej, ale także nacisku osi pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W takim przypadku Sąd II instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny sformułowanych w niej zarzutów procesowych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania skargi kasacyjnej wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że w postępowaniu przed organami i przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia prawa procesowego lub wtedy, gdy stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na bezpodstawnym przyjęciu poglądu, że organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy oraz dokonał wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza nie zindywidualizował tej oceny, odnosząc ją do specyficznej sytuacji przewoźnika, jaka wystąpiła w trakcie załadunku samochodu ze względu na szczególny rodzaj przewożonego ładunku. Zarzut postawiony w taki sposób jest chybiony. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że [...] wykonywał przewóz towaru, którego załadunek poddany był szczególnym rygorom wynikającym m.in. z przepisów prawa. W takiej sytuacji przyjęcie tezy sformułowanej w skardze kasacyjnej, w myśl której okoliczności związane z załadunkiem kontrolowanego samochodu powinny być oceniane z punktu widzenia obiektywnie ujmowanego miernika staranności, nie znajduje prawnego uzasadnienia. Niewątpliwie zastosowanie w stosunku do podmiotu wykonującego przewóz dyspozycji art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. wymaga wykazania, że podmiot taki dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Skoro więc skarżący [...], w toku postępowania o nałożenie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym, podnosi, że ograniczenia wynikające z przepisów prawa odnoszące się do udziału kierowcy podczas załadunku, powinny być traktowane jako działanie z należytą starannością, tym samym powinny uwalniać przewoźnika od kary za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu, to organy wymierzające karę miały obowiązek wykazać w uzasadnieniu decyzji, że stanowisko przewoźnika jest błędne z punktu widzenia treści art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. Przede wszystkim powinny odnieść się do twierdzeń strony, wskazując konkretnie, że przepisy, na które powołuje się przewoźnik nie wyłączają jego wpływu na wykonanie załadunku. Zatem Sąd I instancji trafnie stwierdził, że kontrolowana decyzja nie zawiera poprawnej oceny przesłanki wyłączającej możliwość nałożenia kary. Rzeczywiście, ocena tej istotnej dla sprawy okoliczności, przyjęta przez organy jest ogólna, gdyż nie została odniesiona do specyfiki rozpoznawanej sprawy. Sąd II instancji przyjmuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wykładnia art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. ma nawiązywać do obiektywnego wzorca należytej staranności w odniesieniu do danego stosunku prawnego, w tym ma odnosić się do przepisów prawa kształtujących ten stosunek. Skoro tak być powinno, to ocena należytej staranności nie może odrywać się od tych elementów, które pojawiły się w rozpoznawanej sprawie. Zwłaszcza nie może być oparta na ogólnych założeniach z powołaniem się na profesjonalizm wykonywanej działalności, jej zawodowy charakter oraz konieczność takiej organizacji wykonywanej działalności, która dawałaby możliwość kontroli stanu załadowanego pojazdu. Wskazane przez Inspektora warunki wykonywania przewozu są istotne, ale muszą być zawsze odnoszone do konkretnej sytuacji. Z tego powodu Sąd II instancji uznaje za trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu skarżonego wyroku, zgodnie z którym organy nie dokonały poprawnej oceny istotnej dla sprawy okoliczności, tym samym zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Stwierdzenie takiego stanu musiało prowadzić do jej uchylenia. Sąd II instancji podkreśla, że organy transportu drogowego powinny dokonać oceny podnoszonej przez skarżącego przesłanki z punktu widzenia przepisów prawa, na które powołuje się skarżący i z tej perspektywy oceniać jego staranność, a nie przez pryzmat poszukiwania rozwiązań organizacyjnych, które dawałyby możliwość starannego działania. Oczywiście prawidłowość przyjętych rozwiązań organizacyjnych obciąża przewoźnika, jednak pod warunkiem, że ich przyjęciu nie przeciwstawiają się przepisy prawa. Właśnie w tym aspekcie powinna być prowadzona ocena okoliczności, na które powołuje się skarżący. Zatem wyrok Sądu I instancji, który wskazuje potrzebę takiego działania, prawa nie narusza. W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przepisów prawa materialnego. Zarzut ten jest przedwczesny, gdyż podstawą uchylenia skarżonej decyzji było naruszenie prawa procesowego. W takim stanie Sąd II instancji nie może odnosić się do sposobu wykładni art. 140aa ust. 4 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.r.d. Warunkiem dokonania takiej oceny jest poprawność ustaleń faktycznych sprawy i ich należyta ocena w postępowaniu przed organami. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.