II GSK 263/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 855/24 w sprawie ze skargi K.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2024 r. nr KOC/1914/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 855/24, po rozpoznaniu skargi K. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2024 r. nr KOC/1914/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 21 lutego 2022 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. U. kwotę 7400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie sprawy: Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako: "organ I instancji", "zarządca drogi") decyzją z dnia 23 września 2016 r. nr ZDM/ZGPD/K/08/P/566/2016 zezwolił K. U. (dalej jako: "skarżący") na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. w rej. ul. [...], w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego (sprzedaż kwiatów, wiązanek, zniczy) o powierzchni 20,0 m² na okres od 1 maja 2012 r. do 1 maja 2013 r. W dniu 29 listopada 2017 r. zarządca drogi przeprowadził kontrolę ww. pasa, zaś 28 grudnia 2018 r. oględziny pasa z udziałem pełnomocnika skarżącego, w rezultacie stwierdził nieprzerwane posadowienie kiosku w ww. okresie. W dniu 17 stycznia 2019 r. skarżący wystąpił do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego pod istniejący kiosk handlowy w okresie od 28 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2020 r. o powierzchni 25,0 m², przy czym data początkowa została zmieniona na 17 stycznia 2019 r. Decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r. organ I instancji odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanym okresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako: "SKO", "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z dnia 20 lutego 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2020 r. sygn. VI SA/Wa 1342/20 oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium. W związku z ustaleniami z kontroli, pismem z dnia 23 listopada 2018 r. zarządca drogi zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia mu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W wyniku tego postępowania organ I instancji decyzją z dnia 21 lutego 2022 r. wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w terminie od 29 listopada 2017 r. do 28 grudnia 2018 r. w wysokości 103.237,20 zł. Skarżący wniósł do SKO odwołanie od tej decyzji. Decyzją z dnia 9 stycznia 2024 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. SKO stwierdziło, że mimo udzielenia jednorazowego bądź nawet wielokrotnego zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania urządzenia/obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, a jej wydanie limituje wskazanie zobiektywizowanych przesłanek (zajęcia powierzchni pasa drogowego, okresu zajęcia i podmiotu, który dokonał zajęcia). Nie ma przy tym potrzeby badania przyczyn bezprawnego zajęcia pasa drogowego. SKO wskazało, że z przekazanych organowi akt wynikało, że skarżący posiadał wymagane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...], pod kiosk handlowy, z datą ważności do 1 maja 2013 r., a wniosek o nowe zezwolenie złożył 17 stycznia 2019 r. - na okres od tej daty do 31 grudnia 2020 r. Zdaniem SKO, skoro uprawnienie do legalnego zajmowania pasa drogowego wygasło skarżącemu z dniem 2 maja 2013 r. i nie wykazał on posiadania zezwolenia na zajęcie pasa na dalszy okres, to zarządca drogi w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej jako: "u.d.p.") był zobligowany do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji do jej wymierzenia. W ocenie organu II instancji, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. "pas drogowy" - to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei z punktu widzenia prawa cywilnego pas drogowy stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Kolegium przyjęło, że skoro pas drogowy wyznacza zasięg działania u.d.p. oraz zasięg kompetencji zarządcy danej drogi a działka ewidencyjna jest obszarem jednorodnym pod względem prawnym, zatem linie graniczne, o których mowa w obu definicjach muszą się pokrywać. Organ II instancji wskazał, że działki ewidencyjne nr 2/7, 2/6, 3/1 obrębu 4-08-23, na których posadowiony był obiekt skarżącego bezspornie znajdują się w całości w pasie drogowym zarządzanym przez Zarząd Dróg Miejskich, bowiem były opisane w ewidencji gruntów symbolem "dr" - drogi, stanowiąc pas drogowy ul. [...], a zatem nie było podstaw do innego określania granic pasa drogowego. SKO podkreśliło, że z załączonych do akt sprawy map ewidencyjnych oraz map w skali 1-500 z naniesionym pasem drogowym względem ww. działek wynika, że sporny kiosk w całości znajduje się w pasie ww. drogi powiatowej. Kolegium nie zgodziło się ze skarżącym co do tego, że ustalenie przebiegu pasa drogowego nastąpić powinno na podstawie opinii biegłego geodety. Kolegium argumentowało, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymagała, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem organu odwoławczego mapa zasadnicza to standardowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art 4 ust. 1e ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r. poz. 1990), jej kopia odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co ma znaczenie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zdaniem SKO, zgromadzone w aktach sprawy mapy ewidencyjne, wypis z ewidencji gruntów, dokumentacja fotograficzna obiektu, protokoły kontroli pasa drogowego oraz oględzin potwierdzają jednoznacznie istnienie kiosku w tym samym miejscu w okresie objętym skarżoną decyzją, przy czym brak jest śladów jego demontażu, a zgromadzone dowody pozwalały zarządcy drogi, uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki, na wyciągnięcie wniosku, że przedmiotowy obiekt znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie. Kolegium uznało, że czas funkcjonowania kiosku w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji został udokumentowany. W ocenie organu II instancji, w sposób prawidłowy została również ustalona wysokość kary jako iloczyn powierzchni zajęcia wynoszącej 29,04 m², stawki opłaty w wysokości 0,90 zł za zajęcie 1 m² pasa drogowego wynikającej uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148 poz. 3717 ze zm.) i liczby 395 dni zajęcia, powiększonej dziesięciokrotnie. Kolegium uznało, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, określone w art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. Zdaniem SKO, nie doszło też do przekroczenia terminu przedawnienia nałożenia tej kary określonego w art. 189g § 1 k.p.a. Organ odwoławczy argumentował, że stwierdzone naruszenie prawa miało charakter ciągły, trwało od 29 listopada 2017 r. do 28 grudnia 2018 r. i nie ustało na dzień wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 21 lutego 2022 r. Ponadto, Kolegium powołało się na treść art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 568 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym do 16 maja 2020 r. Przyjęło, że w rozpatrywanej sprawie bieg terminu przedawnienia w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 uległ zawieszeniu. Skarżący złożył skargę do WSA. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie doszło do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. WSA wskazał, że termin biegł od dnia naruszenia, tj. 28 grudnia 2018 r., a zatem - zasadniczo - powinien on upłynąć 28 grudnia 2023 r. Sąd podkreślił, że termin był zawieszony na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19, który stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Sąd I instancji zaznaczył, że przewidziane przepisami prawa administracyjnego terminy przedawnienia nie rozpoczynały się w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (włącznie), a rozpoczęte ulegały zawieszeniu na ten okres. W ocenie WSA, decyzja organu odwoławczego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi we wskazanym w niej okresie - do 28 grudnia 2018 r., wydana została 9 stycznia 2024 r. i została skarżącemu skutecznie doręczona 22 stycznia 2024 r., zatem miało to miejsce jeszcze przed upływem terminu przedawnienia karalności deliktu administracyjnego, który na mocy powyższych uregulowań uległ wydłużeniu do 8 marca 2024 r. Sąd I instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 12/22, który stwierdził, że art. 15zzr1 ust. 1 ustawy COVID-19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd podkreślił, że przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem WSA zastosowanie w sprawie miał art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19, odnoszący się do terminów prawa administracyjnego, za jaki należy uznać termin przedawnienia wynikający z art. 189g § 1 k.p.a. Z powołanych względów Sąd I instancji stwierdził, iż sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 15zzr ustawy COVID-19 i wydania zaskarżonej decyzji w warunkach przedawnienia, okazał się bezzasadny. W dalszej części rozważań, Sąd I instancji podkreślił, że problem występujący w sprawie był znacznie bardziej skomplikowany niż przyjęły organy w wydanych decyzjach o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd wskazał, że w stanie prawnym sprawy tj. poprzedzającym wejście w życie nowelizacji z 5 sierpnia 2022 r. art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowił, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielonego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie było wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. WSA zaznaczył, że stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, a opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Sąd zaznaczył także, że w związku z art. 40 ust. 8 u.d.p. wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala w drodze uchwały organ stanowiący tej jednostki. Sąd I instancji podkreślił także, że z analizy akt sprawy wynika, że pawilon handlowy skarżącego istniał w tej samej lokalizacji przez wiele lat przed wydaniem tej decyzji. W aktach sprawy znajduje się m.in. decyzja Burmistrza Gminy Warszawa Targówek z 6 stycznia 1995 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wymianie istniejącego wcześniej kiosku na pawilon handlowy. WSA wskazał, że w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym organ nadzoru stwierdził, iż umowa dzierżawy, z której wynikało prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, została zawarta na czas określony, nie upoważniało to jednak organu do wydawania pozwolenia na budowę określającego okres użytkowania obiektu, jak również nakładającego obowiązek jego likwidacji w przypadku braku aktualnej umowy dzierżawy. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że z akt sprawy wynikało, iż zarządca drogi przed okresem objętym zaskarżoną decyzją tj. przed 29 listopada 2017 r. tolerował fakt zajmowania obiektu (pawilonu) przez skarżącego. WSA wskazał, że do wydania zezwolenia doszło tylko w odniesieniu do okresu od 1 maja 2012 r. do 1 maja 2013 r. Z nieznanych względów w pewnym momencie organ I instancji uznał, że skarżący zajmuje pas drogowy bez zezwolenia i wymierzył mu karę pieniężną za okres od 29 listopada 2017 r. do 28 grudnia 2018 r. Sąd I instancji podkreślił, że sporny obiekt był usytuowany na terenie wydzierżawionym od gminy i został wybudowany na podstawie decyzji z 1995 r., a więc po wejściu w życie u.d.p. z 1985 r. W ocenie WSA w toku postępowania nie ustalono czy w roku 1995 r. lokalizacja obiektu kolidowała z granicami pasa drogowego. Sąd I instancji wspomniał, że art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnia nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego od braku zgody zarządcy drogi, a przesłanka "braku zgody" powinna była być szczegółowo wyjaśniona w sprawie. Zdaniem WSA, organ powinien odnieść się także do tego, w jaki sposób i kiedy doszło do sytuacji, że sporny obiekt zlokalizowany i wybudowany na podstawie stosownego pozwolenia, na terenie wydzierżawionym od gminy, znalazł się w pasie drogowym w rozumieniu u.d.p. W ocenie WSA, skarżący miał rację w kwestii, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo zbadany w zakresie samych przesłanek nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. Sąd podkreślił, że samo wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podobnie jak wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony nie zwalnia organu z obowiązku poczynienia własnych ustaleń w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zdaniem WSA przez "pas drogowy" należało rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim. Sąd wskazał, że granice pasa drogowego nie mogą być ustalane wyłącznie na podstawie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Sąd I instancji wskazał, że w celu wymierzenia kary za niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego, organ prowadzący takie postępowanie ma ustalić przebieg granicy pasa drogowego, przy czym materiałami wyjściowymi do takich ustaleń powinny być dane dotyczące pasa drogowego ustalone dla danej kategorii drogi w dokumentacji dotyczącej tej drogi. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż organ ten dokonał ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie protokołów kontroli i oględzin pasa drogowego przeprowadzonych 29 listopada 2017 r. i 28 grudnia 2018 r. Dodatkowo w aktach sprawy znalazły sią mało czytelne fotografie fragmentów pawilonu, mapa, na której nie oznaczono granicy pasa drogowego z naniesieniem dwóch obiektów - o nieregularnych konturach zamazanych na czarno i zakreślonych flamastrem. W ocenie WSA, dowody te nie mogły być uznane za wystarczające do stwierdzenia, że pawilon handlowy skarżącego znajdujący się na styku trzech działek ewidencyjnych zajmował pas drogowy - i to całą swą powierzchnią. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy dostrzegł braki dowodowe w tym zakresie, gdyż pismem z 17 maja 2023 r. wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie o wypis i wyrys z ewidencji gruntów obejmujący sporną lokalizację kiosku, wyrys z mapy ewidencyjnej wykazujący przebieg pasa drogowego oraz kolizję kiosku z pasem drogowym, a także inne dowody wykazujące kolizję z pasem drogowym oraz obmiar powierzchni zajęcia. Zdaniem Sądu w odpowiedzi organ otrzymał wypis i wyrys z rejestru gruntów, jednak przedstawiony wypis, wyrys oraz wydruk mapy z naniesieniami datowane są na rok 2023 r. i nie zawierały żadnych informacji, które wskazywałyby, że przedstawiałyby stan aktualny w okresie objętym kontrolowaną decyzją. Sąd I instancji wskazał, że całościowa analiza dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego prowadziła do konkluzji, iż nie zostało dostatecznie wyjaśnione jaki był rzeczywisty przebieg granicy pasa drogowego w okresie wskazanym w decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego, a w sprawie zabrakło rzetelnych ustaleń w zakresie przebiegu pasa drogowego i tego, czy istotnie pawilon handlowy skarżącego znajdował się w jego strefie. Sąd dostrzegł, że upływu czasu pomiędzy okresem, którego kontrolowana decyzja dotyczy a datą rozpatrywania sprawy przez organ w postępowaniu odwoławczym mógł spowodować znaczne trudności dowodowe. Zdaniem WSA nie mogło to działać na niekorzyść strony w sprawie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ odwoławczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie w zakresie przesłanek wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wskutek czego Sąd błędnie przyjął, że organy nie wyjaśniły czy w okresie nielegalnego zajęcia pasa istniał pas drogowy ul. [...] w W. podczas, gdy: - ostateczną decyzją z dnia 23 września 2016 r. nr ZDM/ZGPD/K/08/P/566/2016 Prezydent m.st. Warszawy zezwolił K. U.na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. w rej. ul. [...], w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego (sprzedaż kwiatów, wiązanek, zniczy) o powierzchni 20,0 m² na okres od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 1 maja 2013 r., - w dniu 29 listopada 2017 r. zarządca drogi przeprowadził kontrolę ww. pasa zaś w dniu 28 grudnia 2018 r. oględziny pasa z udziałem pełnomocnika Strony, stwierdzając nieprzerwane posadowienie kiosku w ww. okresie, - sama Strona upatruje uprawnienie do pozostawania ww. pasie z mocy prawa w trybie art. 38 u.d.p., - z odpowiedzi Kolegium na skargę wynikało, że w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1342/20 w dniu 9 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Strony w przedmiocie odmowy udzielenia jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 17 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r., II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość co do przebiegu granicy pasa drogowego w okresie nielegalnego jego zajęcia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 poprzez wadliwe przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość czy kiosk K. U. znajdował się w strefie pasa drogowego we wskazanym w decyzji okresie; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentom urzędowym jakimi są wyrysy mapy ewidencyjnej, w szczególności mapy zasadniczej z dnia 12 lutego 2018 r. w skali 1:500, wypisy z rejestru gruntów sporządzone przez uprawniony organ geodezyjny, oraz wydruki map z oznaczonym z zakresem pasa drogowego sporządzone przez zarządcę drogi; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy nie istniały jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy; e) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności decyzji organów administracji, tj. w sposób niezgodny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; f) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego podczas, gdy zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, gdyż już proste zestawienie mapy zawierającej oznaczenie przebiegu granic pasa drogowego z mapą ewidencyjną, mapą zasadniczą w skali 1:500 nie pozostawiały żadnych wątpliwości usytuowania spornego stoiska względem pasa drogowego, a w konsekwencji materiał ten pozwalał Sądowi na uznanie, że okoliczność przebiegu granic pasa drogowego i kolizji stoiska z tym pasem zostały prawidłowo ustalone i udowodnione oraz, że Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. A nadto, że w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1342/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocny wyrokiem z dnia 9 listopada 2020r. oddalił skargę Strony w przedmiocie odmowy udzielenia jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 17 stycznia 2019r. do 31 grudnia 2020r. Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty były usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podniesienie zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się natomiast z obowiązkiem wskazania przepisów, które miały zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że podstawą stwierdzenia przez Sąd I instancji wad obu wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, było w pierwszej kolejności uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to miało być wynikiem oparcia ustaleń co do położenia obiektu skarżącego (kiosku handlowego) w pasie drogowym ul. [...] w W. w rej. ul. [...], w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p., na niewystarczającym materiale dowodowym. Sąd I instancji wskazał w tym zakresie, że nie zostało dostatecznie wyjaśnione jaki był rzeczywisty przebieg granicy pasa drogowego w okresie wskazanym w decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego. W sprawie zabrakło rzetelnych ustaleń w zakresie przebiegu pasa drogowego i tego, czy istotnie pawilon handlowy skarżącego znajdował się w jego strefie. WSA podniósł przy tym, że w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją nie ustalono czy w roku 1995 r. lokalizacja obiektu kolidowała z granicami pasa drogowego. Wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie dla wyniku rozpatrywanej sprawy z punktu widzenia art. 38 ust. 1 u.d.p., ponieważ nie można a priori wykluczyć, że obiekt znalazł się w pasie drogowym dopiero w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przytoczonego wyżej stanowiska. Wskazany w ramach omawianych zarzutów wzorzec kontroli - przepis art. 7 k.p.a. - określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z kolei stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe zasady, podzielić należy ocenę wyrażoną w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co miały naruszyć art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle prawidłowo dokonanej oceny prowadzonego przez organy postępowania, potwierdzenie znajduje stanowisko autora skargi kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazać w tym względzie należy, że jakkolwiek Sąd I instancji zauważył, że organy oparły ustalenia na dowodzie w postaci wypisu z rejestru gruntów z informacją, że działka ewidencyjna określona jest w tej ewidencji symbolem "dr" (zresztą niesłusznie go dezawuując), to jednocześnie pominął pozostały materiał dowodowy na którym oparto decyzję tj. mapy ewidencyjnej z dnia 12 lutego 2018 r. sporządzonej przez organ geodezyjny, mapy w skali 1:500 z naniesionym pasem drogowym względem ww. działek, protokołów kontroli pasa oraz protokołów oględzin z udziałem pełnomocnika skarżącego i bezpodstawnie uznał ten materiał dowodowy za niewystarczający. Wyrażonej przez WSA negatywnej oceny działania organów w tej sprawie nie można zaakceptować. Niezrozumiały jest przy tym pogląd WSA, iż sam fakt pozostawania przedmiotowego obiektu na działce oznaczonej jako "dr" czyli użytek drogowy nie jest wystarczający dla ustalenia, iż pozostaje on w obrębie pasa drogowego (nie wskazuje jednak co byłoby wystarczające dla takiego ustalenia). W myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z ww. definicji ustawowej wynika, że granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt (art. 4 pkt 1 u.d.p.) - wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Jak wskazuje się w orzecznictwie gospodarka nieruchomościami (w tym nieruchomościami drogowymi) opiera się na zbiorze działek ewidencyjnych znajdujących się w poszczególnych zasobach i zarządzanych przez określone podmioty publiczne na podstawie określonych przepisów. Zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zwarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei, zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Zgodnie z pkt 18 tabeli z załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia, obowiązującego do 31 lipca 2021 r., do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle tych regulacji - organy słusznie przyjęły, że dane pozyskane z ewidencji gruntów oraz zasobu geodezyjnego są miarodajne dla określenia przebiegu pasa drogowego. W niniejszej sprawie wykazano bowiem, że działki ewidencyjne nr 2/7,2/6,3/1 obr. 4-08-23, obejmujące teren zajmowany przez skarżącego, znajdują się w całości w pasie drogowym zarządzanym przez Zarząd Dróg Miejskich, oraz są opisane w ewidencji gruntów użytkiem "dr" - drogi, stanowiąc pas drogowy ul. [...]. Ponadto, słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że dowody znajdujące się w aktach sprawy, w tym protokół z oględzin pasa z dnia 29 listopada 2017 r. i z dnia 28 grudnia 2018 r. oraz wydruk z mapy zasadniczej z dnia 12 lutego 2018 r. potwierdzały umieszczenie spornego obiektu w pasie drogowym. Zatem w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego została uznana przez organy kopia mapy zasadniczej, która stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Nie można było zgodzić się ze stroną skarżącą, prezentującą w swoich pismach procesowych i skardze taką interpretację pojęcia psa drogowego, według której pasem drogi jest tylko taka przestrzeń w okolicach drogi (pas nad i pod drogą wydzielony liniami granicznymi) która niezbędna jest dla prawidłowego ruchu na tej drodze i która to przestrzeń niezbędna jest także dla prawidłowego jej zarządzania przez tzw. zarządcę drogi do jej prawidłowej obsługi. Ze stanowiska strony skarżącej, wynika również, że tak zdefiniowany pas drogi w żaden sposób nie musi się pokrywać z granicami działek ewidencyjnych określonych jako użytek drogowy. Z taką definicją pasa drogowego, o charakterze funkcjonalnym, która zakłada, że jest to przestrzeń zmienna i niestała, mogąca być w zasadzie ustalana ad hoc - na potrzeby poszczególnych sytuacji, czy postępowań administracyjnych oraz w zależności od aktualnych potrzeb związanych z obsługą drogi oraz obiektów i urządzeń technicznych koniecznych do zarządzania ruchem drogowym, nie można się zgodzić. Przyjęcie niesprecyzowanego do końca i zmiennego obszaru pasa drogowego, wydzielonego liniami granicznymi (jak ustalanymi?) byłoby przeciwskuteczne i przede wszystkim nieuwzględniające w żaden sposób obowiązków organów zarządzających poszczególnymi kategoriami dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 913/20). Reasumując więc tę część rozważań, stwierdzić należało, że zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych - gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, porównując i analizując protokół z oględzin pasa z dnia 29 listopada 2017 r. i z dnia 28 grudnia 2018 r. oraz dokumentację geodezyjną, kartograficzną, w tym wydruk z mapy zasadniczej z dnia 12 lutego 2018 r. (segregator, karta 43/5 akt administracyjnych) oraz dokumentację fotograficzną, można było uznać, że pas drogowy nie uległ zmianie, oraz że doszło do jego zajęcia. Należy również zauważyć, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja z 23 września 2016 r. nr ZDM/ZGPD/K/08/P/566/2016, którą to Prezydent m.st. Warszawy zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. w rej. ul. [...], w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego (sprzedaż kwiatów, wiązanek, zniczy) o powierzchni 20,0 m² na okres od 1 maja 2012 r. do 1 maja 2013 r. Załącznikiem do tej decyzji jest mapa z 2 czerwca 2009 r. wskazującą na lokalizację spornego pawilonu w pasie drogowym. Istotne jest, że Strona będąc posiadaczem lokalu, podnosiła jedynie w toku postępowania przed sądem, iż "nietrafne jest zapatrywanie, że grunt, w którym znajduje się przedmiotowy kiosk handlowy stanowi pas drogowy tylko dlatego, że leży on w granicach działki określonej, jako droga w ewidencji gruntów" (s. 5 skargi do WSA, k. 4 akt sądowych). Nie twierdziła, iż granice pasa drogowego, na którym jest zlokalizowany pawilon na przestrzeni czasu tj. od budowy pawilonu czy też kontroli pasa do dnia wydania zaskarżonych decyzji uległy zmianie. Stanowisko skarżącego w tej sprawie, co należy podkreślić, od początku zresztą było niekonsekwentne, z jednej strony złożył wniosek, w którym domagał się wydania jemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. opisanym rejonie, z drugiej zaś podważał obowiązek uzyskania zezwolenia na umieszczenie kiosku handlowego w pasie drogowym. Nie miał również racji Sąd I instancji zobowiązując organ do czynienia dalszych ustaleń odnośnie do możliwości zastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Prezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko co do znaczenia i zakresu stosowania tego przepisu wskazuje, że po pierwsze - odnosi się on do sytuacji, w której w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych (1985 r.) określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym albo po drugie - może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie zostają tym pasem objęte (np. wskutek zmiany planu zgospodarowania przestrzennego) [por. wyrok NSA w sprawie sygn. akt II GSK 424/08, Renata Alicja Rychter Ustawa o drogach publicznych. Komentarz. Wyd. II, komentarz do art. 38 u.d.p.]. Żadna z tych sytuacji nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie - pierwsza, co oczywiste, ze względu na datę wzniesienia przedmiotowego obiektu. Jak wynika z akt sprawy i twierdzeń skarżącego sporny obiekt był usytuowany na terenie wydzierżawionym od gminy i został wybudowany na podstawie decyzji z 1995 r., a więc po wejściu w życie u.d.p. z 1985 r. Tym samym sporny obiekt nie może być uznany za tożsamy z jego poprzednikiem, istniejącym przed wejściem w życie tej ustawy. Druga ze względu na to, że dotyczy wyłącznie obiektów uprzednio zlokalizowanych na czas nieoznaczony poza pasem drogowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 404/08). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - nawet przyjmując, że sporny w sprawie teren nie miał statusu pasa drogowego w dacie wzniesienia na nim pawilonu handlowego skarżącego - z treści decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Targówek z dnia 6 stycznia 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji czasowej (podkreślenie Sądu) polegającej na wymianie istniejącego kiosku na pawilon handlowy typu "Bistyp". W pkt. 4 ww. decyzji określono, iż "Okres użytkowania obiektu ustala się na 2 lata. Po upływie tego terminu będzie obowiązywała jego likwidacja na każde żądanie władz budowlanych, bez prawa do odszkodowania i lokalizacji zamiennej". Z pisma zaś Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Ochrony Krajobrazu Miasta z 4 września 2019 r. skierowanego do skarżącego wynika, iż "obiekt zlokalizowany jest na terenie działek ew. nr 3/1, nr 2/6 i nr 2/7 z obrębu 4-08-23, opisanych w systemie CB_EGBIL na dzień 29.08.2019 r. jako "drogi". Wg. danych z rejestru gruntów brak jest informacji o budynkach i obiektach handlowo-usługowych umieszczonych na terenie tych działek. Dlatego, w opinii tut. Wydziału, omawiany obiekt należy zaliczyć, mimo uzyskanej w 1995 decyzji o pozwoleniu na budowę, do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych. Znajduje to potwierdzenie w formie pawilonów typu "Bistyp", które stanowią gotowe obiekty kontenerowe". W innym zaś piśmie z dnia 18 listopada 2019 r. tejże komórki organizacyjnej wyjaśniono, że "w czasie obowiązywania Ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz.U.1994.89.414) pozwolenia na budowę nie wymagała jedynie budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących eksponaty wystawowe, które nie pełniły jakichkolwiek funkcji użytkowych i były usytuowane na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 1 pkt 5). Oznacza to, że wszystkie inne tymczasowe obiekty budowlane (w tym obiekt omawiany), które nie spełniały warunków eksponatów wystawowych, wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę". Wynikający zatem z akt sprawy stan faktyczny - którego elementem jest od początku tymczasowy charakter umieszczenia na spornej nieruchomości obiektu budowlanego skarżącego - nie podlega subsumpcji pod przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast za trafne zarzutów z pkt II lit. e i f petitum skargi kasacyjnej (postawionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Niezasadny jest także ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji. Podkreślić jednak należy, iż mimo bezzasadności tych dwóch zarzutów, wyrok Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie, nie odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ w zaskarżonej decyzji, z wcześniej opisanych powodów, nie dopuścił się wskazanych w skardze do WSA naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sposób istotny, mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.