II GSK 263/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 686/18 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od (...) na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 686/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. M. (dalej: skarżąca, strona) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: naruszenie prawa materialnego w postaci konstytucyjnej zasady nieretroakcji wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP przez jej błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasada ta "chroni" jednostkę przed bezpośrednim zastosowaniem przepisów sankcyjnych uchwalonych po dacie zdarzenia i nieprzewidujących w ogóle sankcji za zachowanie skarżącej, z którym wiąże się ich zastosowanie, a zarazem "gwarantuje" jednostce zastosowanie nieobowiązującego w dacie orzekania przepisu przez nałożenie w oparciu o tenże przepis sankcji nieprzewidzianej w tejże dacie przez prawo, podczas gdy zasada ta zabezpiecza jednostkę przed nałożeniem sankcji w oparciu o przepisy nieobowiązujące w dacie zdarzenia, z którym wiąże się ich zastosowanie, lecz nie stanowi podstawy prawnej - wbrew całkowicie mylnemu wyobrażeniu Sądu pierwszej instancji - dla zastosowania przepisów już nie obowiązujących. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarządzeniem z dnia 25 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut skargi kasacyjnej zmierza do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w omawianej kwestii należało uznać za prawidłowe, zwłaszcza że odwołuje się ono do poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 ONSAiWSA 2016, nr 5, poz. 73). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jakkolwiek organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, to jednak z uwzględnieniem koniecznych wyjątków, a zasada ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. Natomiast jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. Podkreślając w tym kontekście znaczenie tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna czy deklaratoryjna, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie), co następnie odniósł do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną. W tym też kontekście podkreślił, że bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd uznając, że jakkolwiek wyrażony na gruncie ustawy o drogach publicznych i ustawy o transporcie drogowym, to jest on adekwatny w tej sprawie. Wobec tego należy przyjąć, że stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia podlegającego rozpatrzeniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jest stan prawny z daty jego zaistnienia, co jednak nie wyklucza w okolicznościach danej sprawy możliwości stosowania ustawy nowej, jeżeli jest ona względniejsza, co wynika z ogólnych zasad stosowania przepisów prawa represyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 3074/15; z 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 778/18). Zatem skoro działanie (czyn, zdarzenie) polegające na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry zaistniało oraz zostało ujawnione pod rządami ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. (co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło w związku z kontrolą przeprowadzoną 14 listopada 2014 r., która przerwała to działanie, czyniąc tym samym ustalony w jej toku stan rzeczy zamkniętym stanem faktycznym), to rozpatrując odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz wydając rozstrzygnięcie w sprawie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien był stosować (i zastosował) przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu dotychczasowym, to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia wymienionego działania (czynu, zdarzenia), niezależnie od tego, że w dacie orzekania, to jest 18 sierpnia 2017 r., przywołany przepis obowiązywał już (poczynając od dnia 1 kwietnia 2017 r.) w nowym brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 778/18). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo (por. cyt. powyżej uchwałę składu 7 sędziów z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06). Jak wskazał dalej Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych może polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - bezpośredniego działania nowego prawa, według której nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje także wszelkie zdarzenia z przeszłości; po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. również wyrok, na który powołano się w cytowanej uchwale tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). Podkreśla się jednak, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Przeciwko obiegowo pojmowanej zasadzie stosowania tzw. prawa nowego wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 9 czerwca 2003 r. (sygn. akt SK 12/03) Trybunał podkreślił, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, że "przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (...)". Jednak Trybunał wskazał dalej, że "obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste >>domniemanie Zdaniem NSA trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że zestawienie ze sobą normatywnej treści sankcjonującego przepisu art. 89 u.g.h., w brzmieniu sprzed oraz po nowelizacji dokonanej przywołaną ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r., prowadzi do wniosku, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2017 r. jest również przepisem względniejszym. Jest to oczywiste, gdy zestawić art. 89 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. z obowiązującą od 1 kwietnia 2017 r. treścią art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Kara pieniężna w wysokości 12.000 zł od każdego automatu jest bowiem z całą pewnością niższa od kary w wysokości 100.000 zł od każdego automatu. Z przedstawionych powodów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., art.205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów wniesienia w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).