II GSK 2625/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 236/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 236/14, oddalił skargę Wójta Gminy K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w. W. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] grudnia 20013 r., w którym obciążono wierzyciela – Wójta Gminy K. - kosztami egzekucyjnymi powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec E. sp. z o.o. w likwidacji (dalej też jako: "zobowiązana spółka"), na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 3 października 2006 r. Jako podstawę prawną wydanego postanowienia wskazano art. 18, art. 64 c § 3, § 4 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.). WSA we Wrocławiu wskazał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił następujące ustalenia: - Naczelnik Urzędu Skarbowego W., jako organ egzekucyjny, prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej spółki na wniosek wierzyciela, na podstawie wskazanego wyżej tytułu wykonawczego, obejmującego należność z tytułu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 162.261,60 zł. oraz odsetki ustawowe obliczone na dzień 23 sierpnia 2006 r.; - w tytule wykonawczym, jako podstawę prawną egzekwowanej należności wierzyciel wskazał decyzję Wójta K. z dnia [...] lipca 2006 r. Do wniosku o wszczęcie egzekucji wierzyciel dołączył odpis powyższej decyzji z informacją, że "jest prawomocna i ostateczna z dniem 3 sierpnia 2006 r." oraz wystawione na podstawie art. 476 Kodeksu cywilnego wezwanie do uregulowania należnej sumy 162.261,60 zł w ciągu 5 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Tytuł wykonawczy, pod poz. 75 "Pieczęć urzędowa", został opatrzony prostokątną pieczęcią "WÓJT GMINY K. woj. [...].", zaś pod poz. 82 pieczęcią imienną Wójta Gminy wraz z podpisem; - po otrzymaniu powyższego tytułu, organ egzekucyjny dokonał w dniu 5 października 2006 r. zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanej spółki u dłużnika zajętej wierzytelności. Odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności doręczono zobowiązanej spółce w dniu 10 października 2006 r. W wyniku zastosowanego środka egzekucyjnego powstały koszty egzekucyjne w łącznej kwocie 9894,10 zł; - w dniu 16 października 2006 r. zobowiązana spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, powołując się na nieistnienie oraz brak wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a także zarzuciła, że wierzyciel nie doręczył jej upomnienia. W uzasadnieniu podniosła między innymi, że decyzja, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, nie została doręczona ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi i nie wywołuje skutków prawnych; - po wniesieniu zarzutów, organ egzekucyjny zwrócił się w dniu 30 października 2006 r. do wierzyciela o zajęcie stanowiska, informując o treści art. 34 § 1, § 1a i § 2 u.p.e.a.; - wierzyciel, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nie uznał zgłoszonych zarzutów za uzasadnione. Po wniesieniu przez zobowiązaną spółkę zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. uchyliło powyższe postanowienie wierzyciela i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium przyjęło, że zarzut braku podstawy prawnej egzekucji nie był zasadny, gdyż taką podstawą była decyzja z dnia [...] lipca 2006 r., doręczona pełnomocnikowi zobowiązanej spółki dopiero w dniu 16 listopada 2006 r. SKO wskazało również, że skierowanie tytułu wykonawczego do egzekucji nie zostało poprzedzone właściwym upomnieniem oraz że wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy nie zawierał wymaganej pieczęci okrągłej z wizerunkiem godła państwowego pośrodku oraz napisem odpowiadającym nazwie podmiotu uprawnionego do używania pieczęci w otoku. Wobec stwierdzonych uchybień, Kolegium nakazało wierzycielowi powtórzenie wszystkich czynności procesowych, tj. doręczenie prawidłowego upomnienia oraz wystawienie tytułu wykonawczego; - wierzyciel, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., uznał zarzuty zobowiązanej spółki za uzasadnione. W uzasadnieniu przyjął, że skierowanie tytułu wykonawczego do egzekucji nie zostało poprzedzone upomnieniem zawierającym wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel wskazał ponadto, że sporządzony przez niego tytuł wykonawczy nie zawierał wymaganej pieczęci urzędowej i że na to uchybienie zwróciło uwagę SKO w W. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2007 r.; - po otrzymaniu informacji, że postanowienie wierzyciela z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie zarzutów stało się ostateczne, Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. uznał za zasadne zarzuty zobowiązanej spółki i na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 i 7 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ egzekucyjny podkreślił, że jest związany stanowiskiem wierzyciela w zakresie braku istnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a ponadto podziela stanowisko wierzyciela, że przesłanego zobowiązanej spółce wezwania do zapłaty nie można potraktować, jako prawidłowo doręczonego upomnienia; - po ustaleniu, że postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne, Naczelnik Urzędu Skarbowego W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. zwrócił zobowiązanej spółce, w oparciu o przepis art. 64 c § 3 i § 7 u.p.e.a., koszty egzekucyjne powstałe w toku postępowania egzekucyjnego, na które składały się: opłata manipulacyjna, opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego oraz odsetki ustawowe, powstałe wskutek egzekucji prowadzonej niezgodnie z prawem; - następnie, Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. w oparciu o przepis art. 64 c § 3 i § 7 u.p.e.a. obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oraz odsetkami. W uzasadnieniu organ egzekucyjny podkreślił, że wierzyciel uznał za zasadne zarzuty nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz braku uprzednio doręczonego upomnienia. To – jak zauważył – oznaczało, że wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy z dnia 3 października 2006 r. nie powinien być w ogóle skierowany do egzekucji; - na powyższe postanowienie wierzyciel złożył zażalenie, w którym zarzucił naruszenie art. 64c § 3 u.p.e.a. oraz art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm., dalej: O.p.) w związku z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). - Dyrektor Izby Skarbowej w W., utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wyjaśnił na wstępie sposób ustalenia kwoty kosztów egzekucyjnych i stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu została ona prawidłowo ustalona. Odwołując się do treści art. 64c § 3 u.p.e.a. organ podkreślił, że ustalone koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela, gdyż to on zażądał bezpodstawnie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co wierzyciel przyznał uznając za zasadne zarzuty wniesione przez zobowiązaną spółkę. Dyrektor Izby Skarbowej zwrócił uwagę, że art. 29 u.p.e.a. zakazuje organowi egzekucyjnemu badania wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i jeżeli po wszczęciu egzekucji okaże się, że wierzyciel nie miał prawa domagać się dochodzonego obowiązku, to on właśnie odpowiada za niezgodne z prawem wszczęcie egzekucji, dlatego też to jego należy obciążyć powstałymi w toku egzekucji kosztami egzekucyjnymi. Dyrektor Izby Skarbowej przyjął, że w tej sprawie wierzyciel nie tylko spowodował niezgodne z prawem wszczęcie egzekucji, ale też poprzez swoje zaniechanie spowodował, że postępowanie w sprawie zarzutów trwało 7 lat, co w konsekwencji spowodowało konieczność zwrotu zobowiązanej spółce nie tylko pobranych kosztów egzekucyjnych, ale też odsetek ustawowych. Podniósł również, że po uchyleniu postanowienia wierzyciela z dnia [...] listopada 2006 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, wierzyciel powinien był bezzwłocznie wydać stosowne postanowienie, realizując swój ustawowy obowiązek. Tymczasem Wójt Gminy K., w sposób zupełnie niezrozumiały, zwlekał z wydaniem postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela przez okres ponad 6 lat, uniemożliwiając przez to organowi egzekucyjnemu zakończenie postępowania w sprawie zarzutów. Wierzyciel, jak podkreślił Dyrektor Izby Skarbowej, uznając między innymi za zasadny zarzut nieistnienia obowiązku, przyznał, że tytuł wykonawczy nie powinien być skierowany na drogę postępowania egzekucyjnego. W tej sytuacji, wobec nieuzasadnionego zaniechania działania przez wierzyciela, jako chybione ocenił argumenty wierzyciela podniesione w zażaleniu, jakoby to organ egzekucyjny przez ostatnie lata nie uczynił nic, by doprowadzić do zakończenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Według Dyrektora Izby Skarbowej, podniesiony w zażaleniu zarzut nieprawidłowego odcisku pieczęci na tytule wykonawczym, nie ma związku ze sprawą. Dyrektor podkreślił, że zobowiązana spółka nie zgłosiła takiego zarzutu, w związku z czym organ egzekucyjny nie był uprawniony do rozstrzygnięcia tego w postępowaniu w sprawie zarzutów. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, wierzyciel myli się twierdząc, że organ egzekucyjny powinien był – w oparciu o postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. uchylające postanowienie wierzyciela w sprawie wniesionych zarzutów – umorzyć postępowanie egzekucyjne. Według Dyrektora Izby Skarbowej, gdy prowadzone jest postępowanie w sprawie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego, organ egzekucyjny nie powinien umarzać postępowania na podstawie art. 59 § 3 u.p.e.a., gdyż postępowanie w sprawie zarzutów ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny faktycznie rozstrzygnąłby bowiem zarzut (choć w innym postępowaniu) bez wymaganego prawem postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Dyrektor Izby Skarbowej zwrócił także uwagę na to, że niespełnienie wymogów z art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., które powinien spełniać tytuł wykonawczy, jest podstawą wniesienia zarzutu, ale nie stanowi podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 tej ustawy. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej błędne jest również twierdzenie wierzyciela, że doszło do przedawnienia kosztów egzekucyjnych, gdyż upłynął 5-letni termin przedawnienia zobowiązania podatkowego z art. 70 § 1 O.p., stosowanego w związku z treścią z art. 67 i art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. W podsumowaniu Dyrektor Izby Skarbowej przyjął, że organ egzekucyjny dokonał właściwej i pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem organu, w tej sprawie została spełniona przesłanka uzasadniająca obciążenie wierzyciela poniesionymi kosztami egzekucyjnymi, gdyż wszczęcie i prowadzenie egzekucji nastąpiło z jego winy. Wójt Gminy K. wniósł skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Na rozprawie dniu 12 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu przeprowadził dowód z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...]. Decyzją tą, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez zobowiązaną spółkę, SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2006 r., która stanowiła podstawę prawną egzekwowanej należności. W uzasadnieniu Kolegium przyjęło między innymi, że Wójt Gminy K., doręczając decyzję zobowiązanej spółce, pominął ustanowionego przez nią pełnomocnika i z uwagi na treść art. 40 § 2 K.p.a. doręczenie to nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci wejścia decyzji do obrotu prawnego. Za skuteczne Kolegium uznało doręczenie ww. decyzji z dnia [...] lipca 2006 dopiero w dniu 16 listopada 2006 r., tj. w dacie doręczenia jej pełnomocnikowi zobowiązanej spółki (str. 3 uzasadnienia). Oddalając skargę Wójta Gminy K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lutego 2014 r., Sąd I instancji stwierdził, że organ dokonał właściwej i pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W należyty sposób wykazał i uzasadnił wysokość powstałych kosztów egzekucyjnych i odsetek, a także zasadność obciążenia nimi wierzyciela. WSA podniósł, że do umorzenia postępowania egzekucyjnego i do zwrotu w całości kosztów postępowania egzekucyjnego pobranych od zobowiązanej spółki, doszło na skutek uwzględnienia zarzutów nieistnienia i braku wymagalności egzekwowanego obowiązku oraz braku przesłania właściwego upomnienia, co wierzyciel przyznał w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r., uznając zarzuty wniesione przez zobowiązaną spółkę za uzasadnione. Sąd stwierdził, że powyższe przesądziło o ustaleniu, iż egzekucja została wszczęta i prowadzona niezgodnie z prawem, gdyż stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 – 5 i 7 było dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Według WSA, art. 64c § 3 u.p.e.a. uzależnia odpowiedzialność wierzyciela za należności z tytułu kosztów egzekucyjnych i odsetek od ustalenia, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem i że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel. Zdaniem Sądu, świadczy o tym użyty w przepisie zwrot "obciąża nimi wierzyciela". W ocenie WSA, uzasadnione okolicznościami tej sprawy jest ustalenie faktyczne, które legło u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia, a mianowicie, że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel. W tej sytuacji, zarzuty skargi naruszenia art. 64c § 3 u.p.e.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadnione. WSA podniósł, że w tytule wykonawczym wierzyciel powinien podać między innymi podstawę prawną obowiązku oraz że obowiązek ten jest wymagalny (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). W przypadku, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, wymóg podania podstawy prawnej spełnia powołanie tej decyzji wraz z podaniem jej daty i numeru w tytule wykonawczym. Sąd wskazał, że skarżący akcentując, iż w chwili wszczęcia egzekucji istniała podstawa prawna do wystawienia tytułu wykonawczego (tj. decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2006 r.), pomija jednocześnie, że powyższa decyzja weszła do obrotu dopiero w dniu 16 listopada 2006 r., czyli już po wystawieniu i przesłaniu tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, co wynika z uzasadnienia decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...] lutego 2007 r. Tym samym ostatecznie zostało przesądzone, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego (3 października 2006 r.) nie istniała podstawa prawna do wystawienia tego tytułu wykonawczego a także, że ustalony nią obowiązek nie był wymagalny. Odwołując się z kolei do konstytutywnego charakteru decyzji o ustaleniu i pobraniu renty planistycznej Sąd wskazał, że decyzja taka, o ile nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, przed upływem terminu odwołania nie podlega wykonaniu i ustalona należność nie może być skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. Powyższe ustalenia, zdaniem WSA, prowadziły do jednoznacznego wniosku, że wystąpiły podstawy do obciążenia wierzyciela kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego i odsetkami, gdyż sporządził i przedstawił organowi egzekucyjnemu tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku, który w dacie wszczęcia egzekucji nie był wymagalny - a jak podkreślił Sąd, organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela, co do istnienia i wymagalności należności objętej tytułem wykonawczym. Sąd I instancji przypomniał, że zobowiązana spółka wniosła skutecznie zarzuty w prowadzonym wobec niej postępowaniu egzekucyjnym - w tym między innymi zarzuty nieistnienia i braku wymagalności egzekwowanego obowiązku. Natomiast wierzyciel w zajętym stanowisku uznał te zarzuty za uzasadnione, a więc przyznał w ten sposób, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej było bezzasadne. W rezultacie organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., z powodu braku wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zdaniem Sądu I instancji, (odwołującego się w tym zakresie do przepisów u.p.e.a. z 2006 r.), wierzyciel ponosi odpowiedzialności za prawidłowe wszczęcie egzekucji, gdyż odpowiada za prawidłowe sporządzenie tytułu wykonawczego oraz zaopatrzenie go we właściwą pieczęć (w rozpoznawanej sprawie tytuł wykonawczy zaopatrzono pieczęcią urzędową prostokątną) i nie może własnych błędów przerzucać na organ egzekucyjny z tego tylko powodu, że organ ten nie zwrócił mu tytułu wykonawczego. Według WSA, tytuł wykonawczy zawierający braki formalne nie oznacza, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna, lecz powinien zostać zwrócony wierzycielowi. W sytuacji jednak, gdy organ egzekucyjny nie zwrócił tytułu wykonawczego wierzycielowi, lecz na jego podstawie przystąpił do egzekucji, dochodzi do skutecznego wszczęcia egzekucji. Niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym może być wówczas podstawą zarzutów (art. 33 pkt 10 tej ustawy). Zdaniem WSA, niedoręczenie prawidłowego upomnienia lub jego nieprawidłowe doręczenie obciążało wierzyciela i uzasadniało w związku z tym jego odpowiedzialność za koszty egzekucyjne podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a. WSA uznał za bezzasadny zarzut skarżącego braku podejmowania koniecznych czynności w postaci umorzenia z urzędu postępowania egzekucyjnego, co miałoby przesądzać o braku należytej staranności (winie) organu egzekucyjnego. W tym zakresie Sąd I instancji podkreślił, że skarżący za pomocą tego zarzutu próbuje przerzucić na organ egzekucyjny własne błędy i zaniedbania. WSA zaakcentował, że wierzyciel prawie 7 lat zwlekał z zajęciem stanowiska wobec zgłoszonych zarzutów. Tymczasem organ egzekucyjny ma obowiązek uzyskać to stanowisko, w tym zwłaszcza co do zarzutów nieistnienia albo braku wymagalności obowiązku, których organ egzekucyjny nie może badać. Odstąpienie przez organ egzekucyjny od przewidzianego w art. 34 § 1 u.p.e.a. obowiązku uzyskania wypowiedzi wierzyciela (niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym) przed rozpatrzeniem zarzutów zobowiązanego, o których mowa w art. 33 pkt 1-6 powołanej ustawy, stanowiłoby naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Tak więc organ egzekucyjny, z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 34 § 4 u.p.e.a., nie mógł umorzyć postępowania przed zajęciem stanowiska wierzyciela, co do wniesionych zarzutów. W tej sytuacji Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że to zwłoka wierzyciela uniemożliwiała zakończenie postępowania egzekucyjnego i przez to miała bezpośredni wpływ na naliczone odsetki. Za całkowicie chybione WSA uznał również zarzuty naruszenia art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, przez niezastosowanie tych przepisów i nieuwzględnienie, że upłynął pięcioletni termin przedawnienia zobowiązania publicznoprawnego oraz naruszenia art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, przez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy oraz błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że termin przedawnienia należy liczyć od 1 stycznia 2010 roku. W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo organ II instancji przyjął, iż do dnia 1 stycznia 2010 r. kwestii przedawnienia kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji, jako niepodatkowych należności budżetowych Skarbu Państwa, nie regulował żaden przepis prawa materialnego. W tej sytuacji okres przedawnienia z art. 70 § 1 O.p. należało liczyć od dnia wejścia w życie art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, tj. od 1 stycznia 2010 r., także do dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, które powstały przed tą datą, jednak dalej trwających. Ponadto WSA zauważył, że dla ustalenia rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia kluczowe znaczenie ma ustalenie dnia wymagalności zobowiązania z tytułu kosztów postępowania egzekucyjnego i odsetek, jako dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe. Obciążenie wierzyciela kosztami postępowania i odsetkami może nastąpić dopiero po tym, jak stało się ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, z którego wynika, jakie były przyczyny (podstawy) umorzenia tego postępowania. Zdaniem WSA, dopiero na skutek wydania i doręczenia wierzycielowi postanowienia obciążającego go należnościami z tytułu kosztów egzekucyjnych wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi powstaje zobowiązanie, które w myśl przywołanego wyżej art. 60 pkt 7 ustawy finansach publicznych, jest "dochodem pobieranym przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw". Dopiero wówczas rozpoczyna się bieg termin przedawnienia z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, stosowanego do tych dochodów na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych. Tak więc, zdaniem WSA we Wrocławiu, na gruncie rozpatrywanej sprawy termin przedawnienia ustalonych w tej sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego i odsetek rozpoczął swój bieg dopiero na skutek doręczenia skarżącemu postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] grudnia 2013 r., w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Wójt Gminy K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 64c § 3 u.p.e.a., art. 110 K.p.a., art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. (w brzmieniu z 2006 roku) i art. 29 § 2 zd. 1 u.p.e.a. (w brzmieniu z 2006 roku) oraz art. 59 § 1 punkt 7 i art. 59 § 3 i § 4 u.p.e.a. (t.j. Dz. U. z 2012 roku poz. 1015 z późn. zm.) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lutego 2014 roku zostało wydane z naruszeniem art. 64c § 3 u.p.e.a., gdyż postępowanie wierzyciela nie naruszało prawa w sposób skutkujący obciążeniem go kosztami egzekucyjnymi i zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. powinno zostać uchylone przez Sąd I instancji, ponieważ: a) błędne było przyjęcie stanowiska, że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, a także, że w chwili wszczęcia egzekucji nie istniała podstawa prawna do wystawienia tytułu wykonawczego; b) błędne było przyjęcie stanowiska, że brak pieczęci urzędowej na tytule wykonawczym nie stanowił przyczyny "niedopuszczalności egzekucji administracyjnej" - inne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 6 maja 1998 roku, SA/Sz 1477/97, LEX nr 34164 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 10 stycznia 2013 roku, I SA/Sz 712/12, LEX nr 1274125; c) błędne było przyjęcie stanowiska, że organ egzekucyjny mógł przystąpić i prowadzić egzekucję mimo niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu z 2006 roku) - inne stanowisko w tej kwestii zajęły Naczelny Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w ww. wyrokach; d) błędne było przyjęcie stanowiska, że brak podejmowania koniecznych czynności - w postaci umorzenia z urzędu postępowania egzekucyjnego w administracji - nie stanowił braku należytej staranności (winy) organu egzekucyjnego prowadzącego postępowanie oraz naruszenia art. 7 K.p.a., stosowanego odpowiednio na podstawie art. 18 u.p.e.a. (t.j. Dz. U. z 2012 roku poz. 1015 z późn. zm.). II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 64c § 3 (t.j. Dz. U. z 2012 roku poz. 1015 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał, że powstała prawna możliwość obciążenia wierzyciela - Wójta Gminy K., należnościami tytułu kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami ustawowymi od dnia ich pobrania, mimo że wystąpiły istotne błędy i zaniechania po stronie organu egzekucyjnego; 2) naruszenie art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych i związku z art. 64c § 3 u.p.e.a. (t.j. Dz. U. z 2012 roku poz. 1015 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie upłynął pięcioletni termin przedawnienia zobowiązania publicznoprawnego, gdyż zdaniem Sądu I instancji bieg przedawnienia mógł rozpocząć się dopiero od dnia doręczenia wierzycielowi postanowienia organu egzekucyjnego o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego; 3) art. 115 i art. 123 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 roku Nr 157, poz. 1241 i zm.) w związku z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 roku poz. 885 z późn. zm.) oraz art. 70 § 1 O.p. poprzez ich błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że termin przedawnienia powstałych przed stycznia 2010 roku i nadal trwających niepodatkowych należności budżetowych należy liczyć od dnia 1 stycznia 2010 roku. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono. Podobnie nie stwierdzono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Przy czym komplementarny charakter podniesionych zarzutów uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. Kontroli instancyjnej, sprawowanej w jej granicach, poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych wydane w oparciu o art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), w myśl którego, jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Należy przy tym wskazać, że w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie była kwestionowana wysokość ustalonych kosztów egzekucyjnych. Dla zastosowania regulacji prawnej opisanej w art. 64c § 3 u.p.e.a. konieczne jest spełnienie dwóch podstawowych przesłanek. Po pierwsze musi dojść do pobrania od zobowiązanego ustalonych kosztów egzekucyjnych i po drugie, po zakończeniu postępowania egzekucyjnego musi okazać się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego było niezgodne z prawem. Obie przesłanki winny być spełnione łącznie. Rolą organu wydającego postanowienie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych jest sprawdzenie, czy w toku postępowania egzekucyjnego zostało wydane postanowienie (postanowienia), które powoduje wyłączenie odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucyjne, czyli postanowienie, z którego wynika, że wszczęcie lub prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. Wydając postanowienie w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny nie bada natomiast, czy wszczęcie i prowadzenie egzekucji było zgodne z prawem. Takiego obowiązku organu nie można wyprowadzić z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Trzeba również podkreślić, że przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia zakresu pojęciowego terminu "niezgodności z prawem". Nie jest to bowiem klauzula generalna stanowiąca samoistną, materialną podstawę ustaleń pojęcia "niezgodność z prawem". "Niezgodność z prawem", o której mowa w treści art. 64c § 3 u.p.e.a., dotyczy niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących prowadzenie egzekucji administracyjnej. Jednym z podstawowych obowiązków wierzyciela jest wystawienie tytułu wykonawczego niezbędnego dla wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Dokument ten musi odpowiadać wszystkim wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a. Organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Innymi słowy, za oświadczenie o istnieniu obowiązku określonego w tytule wykonawczym i możliwość jego egzekwowania odpowiada w pełnym zakresie wierzyciel, bowiem to on dysponuje dokumentami i innymi danymi, które pozwalają mu stwierdzić, czy dane zobowiązanie istnieje, czy też nie wygasło wskutek różnych okoliczności. Zatem każdorazowo przed skierowaniem tytułu do egzekucji te okoliczności powinny być sprawdzone przez wierzyciela. Przejawem tej zasady jest choćby treść art. 34 § 1 u.p.e.a., gdzie w przypadku podniesienia przez zobowiązanego np. zarzutu nieistnienia obowiązku stanowisko w tej sprawie musi zająć wierzyciel i wolą ustawodawcy organ egzekucyjny takim stanowiskiem wierzyciela jest związany (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Zatem to wierzyciel wiążąco wypowiada się, co do istnienia bądź nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przedstawione unormowania odniesione do realiów tej sprawy wskazują, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie powyższy przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. mógł być zastosowany, a w konsekwencji, że wierzyciel, tj. skarżący kasacyjnie Wójt Gminy K., mógł być obciążony kosztami postępowania egzekucyjnego. Argumentacja, jaka legła u podstaw podniesionych zarzutów kasacyjnych oparta została na założeniu strony, że za niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji odpowiedzialny jest organ egzekucyjny, ponieważ przystąpił i prowadził egzekucję mimo niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (w brzmieniu z roku 2006). Jednocześnie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie pomija skutki ostatecznego postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2013 r. o uznaniu przez wierzyciela za zasadne zarzutów wniesionych przez zobowiązaną spółkę – nieistnienia i braku wymagalności egzekwowanego obowiązku oraz braku przesłania spółce właściwego upomnienia. Przedstawione stanowisko natomiast oznacza, że wierzyciel sam przyznał, iż tytuł wykonawczy z dnia 3 października 2006 r. nr [...] nie mógł być przez niego wystawiony i skierowany do egzekucji. Tym samym zarzuty odnoszące się do braku na tytule wykonawczym odcisku prawidłowej pieczęci podmiotu sporządzającego ten tytuł ma drugorzędne znaczenie. Trzeba przy tym podkreślić, że powyższe stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego było dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 u.p.e.a.) i obligowało ten organ do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Tak też stało się na gruncie rozpatrywanej sprawy. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostało wydane w dniu [...] września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela pogląd wyrażony w tezie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 711/07 (opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono, że w warunkach opisanych w art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarówno niezgodne z przepisami ustawy wszczęcie, jak i prowadzenie egzekucji musi być spowodowane działaniem lub zaniechaniem wierzyciela, a więc takim postępowaniem, które narusza przepisy ustawy nakazujące lub zakazujące wierzycielowi podejmowania określonych czynności przed lub w trakcie prowadzonej egzekucji (por. też wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II FSK 689/08 (opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie skierowanie do egzekucji tytułu obejmującego nieistniejące zobowiązanie, co miało miejsce na gruncie sprawy poddanej kontroli sądowoadministracyjnej, uzasadnia stanowisko, że za takie działanie wierzyciel ponosi odpowiedzialność w oparciu o art. 64c § 3 u.p.e.a. Stanowisko skarżącego kasacyjnie pomija również, że przez 6-letni okres od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r., w którym nakazano wierzycielowi powtórzyć wszystkie czynności procesowe, a w szczególności wystawić nowy tytuł wykonawczy, wierzyciel nie tylko nie odniósł się do zarzutów zobowiązanego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ale również nie skorzystał z możliwości, jaką dawał mu przepis art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Innymi słowy, mając świadomość istnienia wad wystawionego tytułu wykonawczego wierzyciel nie złożył wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, co spowodowało konieczność zwrotu zobowiązanej spółce nie tylko pobranych kosztów egzekucyjnych, ale też odsetek ustawowych. Powyższe okoliczności, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, świadczą o tym, że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel. Za niezasadny należy także uznać zarzut kasacyjny dotyczący przedawnienia kosztów egzekucyjnych objętych postanowieniem zaskarżonym do WSA we Wrocławiu. Termin przedawnienia z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze. zm., dalej: O.p.) dla należności z art. 64c § 3 u.p.e.a. obciążających skarżącego kasacyjnie rozpoczął swój bieg od doręczenia stronie postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. Wierzyciel bowiem, na podstawie ustawowego wyjątku od zasady, może ponosić odpowiedzialność za koszty postępowania egzekucyjnego tylko wówczas, jeżeli zostanie wykazane, że to on spowodował niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.