II GSK 2619/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 506/16 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 16 marca 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 506/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę A. D. (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie (dalej zwanego "Dyrektorem IC") z [...] stycznia 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] lutego 2015 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej zwanej "ugh") w (niebędącym kasynem gry) lokalu przy ul. [...] w Wołominie, do którego tytuł prawny miała Skarżąca. Podczas kontroli stwierdzono, że we wspomnianym lokalu znajdują się trzy włączone i gotowe do eksploatacji urządzenia do gier o nazwach: [...], [...] i [...]. W wyniku przeprowadzonych gier kontrolnych ustalono, że na wspomnianych automatach mogą być urządzane gry niezgodnie z przepisami ugh. Ustalono też, że Skarżąca zawarła dwie umowy najmu powierzchni użytkowej wspomnianego lokalu z właścicielami automatów (Spółka A i Spółka B), wyrażając tym samym zgodę na prowadzenie przez te podmioty działalności gospodarczej polegającej na eksploatacji urządzeń do gier hazardowych oraz czerpiąc z tej działalności korzyści finansowe. Decyzją z [...] maja 2016 r. Naczelnik Urzędu Celnego II w Warszawie wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 36 000 zł za urządzanie gier na wspomnianych automatach poza kasynem gry. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego. Dyrektor IC w szczególności nie podzielił zarzutu Skarżącej, że przepisy stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej w tej sprawie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz. Urz. UE. L Nr 204 z 21 lipca 1998 r., str. 37 ze zm.; zwanej dalej "dyrektywą 98/34/WE"), które podlegały notyfikacji Komisji Europejskiej na etapie ich projektowania. Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh przez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy przepis ten, wespół z zakazem z art. 14 ust. 1 ugh, stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, a w konsekwencji, z uwagi na brak notyfikacji projektu ugh Komisji Europejskiej, nie może być on stosowany. WSA oddalił skargę. WSA podkreślił, że jest związany uchwałą Naczelnego Sądu administracyjnego z 16 maja 2016 r. (sygn. akt II GPS 1/16). Zdaniem WSA, w świetle tej uchwały nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty Skarżącej o bezskuteczności art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh wobec braku notyfikacji projektu ugh. W uchwale przyjęto bowiem, że art. 89 ust.1 pkt 2 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ugh, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34//WE - charakter art. 14 ust. 1 ugh. WSA, powołując się na orzecznictwo NSA, stwierdził też, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Zdaniem WSA, organy mogły zatem nałożyć karę pieniężną nie tylko na spółki, którym Skarżąca wynajęła powierzchnię pod automaty, ale także na Skarżącą. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ugh, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automatach urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu jako element wspólnego przedsięwzięcia. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 ppsa (alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpozna przez WSA), a także o zasądzenie należnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych za obie instancje. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w związku z art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh przez błędną wykładnię przepisu z art. 14 ust. 1 ugh w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh oraz wyżej wymienionych przepisów dyrektywy 98/34/WE, wyrażającą się mylnym założeniem, że kara pieniężna z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh mogła być zastosowana względem Skarżącej, podczas gdy przepisy te wskutek zaniechania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku notyfikacji projektu ugh Komisji Europejskiej, jako nienotyfikowana "regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym nie mogą być prawną podstawą nałożenia na Skarżącą ujemnej sankcji finansowej; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez WSA wynikającej z przepisów dyrektywy 98/34/WE w świetle wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej zwanego "TSUE") sankcji bezskuteczności względem art. 14 ust. 1 ugh w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh, co przesądza o niezasadności wymierzonej kary pieniężnej; 2) art. 89 ust. 1 ptk 2 ugh prez nieprawidłowe uznanie, że dopuszczalne jest nałożenie na Skarżącą samoistnej kary pieniężnej za urządzanie gier hazardowych w kwocie 36 000 zł, gdy tymczasem kara ta mogłaby być wymierzona na mocy tego przepisu wyłącznie solidarnie z innymi podmiotami wskazanymi jako urządzające gry, tj. wymierzona solidarnie z Spółką A oraz Spółką B. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (poprzednio Dyrektor IC), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 oraz art. 11 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w związku z art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh przez uznanie, że dopuszczalne był zastosowanie względem Skarżącej kary pieniężnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh w sytuacji, gdy przepisy te na etapie projektowania ugh nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej, mimo że stanowią "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA trafnie powołał się w tym zakresie na uchwalę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. (sygn. II GPS 1/16). W punkcie 1. tejże uchwały NSA stwierdził, że: "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy". Obowiązek respektowania przez sąd administracyjny przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 ppsa), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści. Zatem skoro art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, to nie było obowiązku jego notyfikacji na etapie projektowania ugh, wobec czego nie ma przeszkód do stosowania tegoż przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracji. Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, ponieważ nie został przez Skarżącą uzasadniony. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie) karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Zdaniem Skarżącej, wymierzenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu może nastąpić wyłącznie solidarnie z innymi podmiotami wskazanymi jako urządzające gry. Zauważyć należy, że pogląd taki nie może być wywiedziony z wykładni literalnej art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, skoro w przepisie tym ustawodawca nie stwierdził, że tego rodzaju odpowiedzialność administracyjna jest ponoszona solidarnie. Skarżąca nie przedstawiła przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia analizowanego zarzutu, w szczególności nie wskazała, z jakich przepisów miałaby wynikać solidarność odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa w niniejszej sprawie. Brak uzasadnienia w istocie uniemożliwił merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie 2700 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Adminsitracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.