II GSK 2595/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 294/15 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od T. G. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 294/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 45 ust. 3a, art. 49e ust. 1 i 2, art. 26a ust. 11 oraz art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 127, poz. 721 ze zm., powoływana dalej jako ustawa o rehabilitacji), Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał T. G., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A., zwrot w terminie 3 miesięcy środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od grudnia 2012 r. do sierpnia 2013 r. w łącznej kwocie 26.088,53 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ podał, że w myśl art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, dofinansowanie nie przysługuje pracodawcy, jeżeli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. Tymczasem z nadesłanych przez stronę informacji wynikało, że wynagrodzenia dla pracowników niepełnosprawnych w podanych miesiącach były wypłacane w formie gotówkowej. T. G. wniosła do Ministra Pracy i Polityki Społecznej odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że kwestia sposobu wypłaty wynagrodzenia osobom niepełnosprawnym nie jest warunkiem wypłaty dofinansowania z Funduszu. Ponadto, jej zdaniem Prezes Zarządu PFRON nie jest uprawniony do kontrolowania tej kwestii, jak również zakres czasowy kontroli ogranicza się jedynie do wniosku dotyczącego dofinansowania na konkretny, wskazany w nim miesiąc. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu organ podkreślił, że art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, nie pozostawiał organowi możliwości interpretacyjnych. Zdaniem organu, zbyt daleko idący jest wniosek o możliwości kontrolowania jedynie tego miesiąca, którego dotyczył ostatni złożony wniosek o dofinansowanie, zaś w kwestii zakresu przedmiotowego kontroli organ stwierdził, że informacje o wynagrodzeniu obejmują również kwestie sposobu jego wypłaty. T. G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc m.in., że z przepisów ustawy o rehabilitacji jednoznacznie wynika, iż organ może przeprowadzać kontrole pracodawcy jedynie w zakresie miesięcznego dofinansowania, a zatem za miesiąc, którego dotyczy ostatni złożony wniosek o wypłatę dofinansowania, co prowadzi do konkluzji, iż brak było materialnoprawnej podstawy do przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie oraz wydania decyzji nakazującej zwrot otrzymanych środków Funduszu za okres od grudnia 2012 r. do sierpnia 2013 r. Jej zdaniem, organ naruszył również art. 7, 77, 80 k.p.a., gdyż zaniechał przesłuchania pracowników, na okoliczność, czy zostało wypłacone im wynagrodzenie za pracę w okresie od grudnia 2012 r. do sierpnia 2013 r. oraz w jakiej formie nastąpiła zapłata wynagrodzenia. Wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji nie przewiduje możliwości wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w przypadku wypłaty wynagrodzenia do rąk własnych, gdyż określa precyzyjnie sposób wypłaty wynagrodzenia. Przepis ten, zdaniem Sądu I instancji, jest przepisem o większym stopniu szczegółowości niż art. 86 § 2 Kodeksu pracy, który stanowi, że zasadą jest wypłata wynagrodzenia do rąk własnych pracownika, prawidłowo zatem art. 26a ust. 1a1 pkt 2 został zastosowany przez organ w niniejszej sprawie, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Sąd I instancji stwierdził następnie, że zakres kontroli pracodawcy w zakresie miesięcznego dofinansowania został sprecyzowany w art. 26a ust. 10 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem Sądu I instancji, organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz na podstawie jego całokształtu dokonał oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wynagrodzenia dla zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za okres od grudnia 2012 r. do sierpnia 2013 r. zostały wypłacone w formie gotówkowej, wobec czego Fundusz prawidłowo zgodnie z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, nakazał zwrot dofinansowania jako świadczenia nienależnie pobranego. T. G. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 294/15 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należytego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, w tym przyczyn, dla których sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca uchybienie przepisom postępowania administracyjnego ani uchybienie przepisom prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności brak odniesienia się przez sąd w zaskarżonym wyroku do charakteru prawnego art. 86 Kodeksu pracy (charakter semiimperatywny) tylko oparcie się na zasadzie prawnej lex specialis derogat legi generali bez szczegółowego wyjaśnienia dlaczego w sprawie przepis prawa wprowadzający gorszą ochronę dla pracownika ma mieć zastosowanie, jak również Sąd błędnie odniósł się do zarzutu braku podstawy prawnej do przeprowadzenia przez organy administracji kontroli, tj. wskazał, że zakres kontroli w zakresie miesięcznego dofinansowania został sprecyzowany w art. 26a ust. 10 ustawy o rehabilitacji, podczas gdy zarzut podniesiony w skardze dotyczył kompetencji organu I instancji do przeprowadzenia kontroli jedynie w zakresie miesięcznego dofinansowania, a zatem za miesiąc, którego dotyczy ostatni złożony wniosek o wypłatę dofinansowania. Sąd w uzasadnieniu wydanego wyroku, nie odniósł się do żadnej z tych kwestii, czym naruszył dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a.; 2. art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z 133 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oddalił skargę z uwagi na bezpodstawne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca uchybienie przepisom postępowania administracyjnego ani uchybienie przepisom prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż organ prowadzący postępowanie odwoławcze zachował zasady określone w art. 7 i 77 k.p.a. i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy zaniechał podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza przesłuchania zatrudnianych przez skarżącą pracowników, na okoliczność, czy zostało wypłacone im wynagrodzenie za pracę w okresie od 01.12.2012 r. do 31.08.2013 r. oraz w jakiej formie nastąpiła zapłata wynagrodzenia i czy zapłata wynagrodzenia gotówkowo do rąk pracownika następowała na jego żądanie, a zatem czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności zupełnie dowolne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcie twierdzeń skarżącej o nieinformowaniu jej, pomimo że była stroną postępowania, o zasadach dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, o warunkach formalnych przyznania przedmiotowego świadczenia, których naruszenie skutkowało nakazaniem skarżącej zwrotu środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania. Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 5. art. 26a ust. 10 i 11 w zw. z art. 26a ust 1a1 pkt 2 w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez błędne przyjęcie, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje w przypadku, gdy wynagrodzenie pracownika nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, albo na adres zamieszkania pracownika za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność dotyczącą doręczania kwot pieniężnych, a w konsekwencji tego mylne uznanie, że wypłata wynagrodzenia gotówkowo do rąk własnych pracowników, na ich żądanie, oznaczała niedopełnienie obowiązków określonych tym przepisem oraz skutkowała koniecznością zwrotu środków przekazanych przez PFRON; 6. art. 86 § 3 Kodeksu pracy w zw. z art. 5 Konwencji MOP (nr 95) dotyczącej ochrony płacy, przyjętej w Genewie dnia 1 lipca 1949 r. (Dz. U. z 1955 r. Nr 38, poz. 234), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miała zasada prawna lex specialis derogat legi generali, która przesądziła, że art. 86 § 3 Kodeksu pracy jest przepisem ogólnym względem art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, co skutkowało odmową zastosowania art. 86 § 3 Kodeksu pracy, podczas gdy przepis ten ma charakter normy prawnej semiimperatywnej tzn. wskazuje minimalne standardy ochrony pracownika, przy czym standard gorszy niż wynikający z kodeksu pracy jest niedopuszczalny. Odmowa zastosowania art. 86 § 3 Kodeksu pracy przez Sąd z uwagi na tę zasadę prawną wprowadziła dla pracowników zatrudnianych przez skarżącą gorszą ochronę niż wynikającą z Kodeksu pracy, poprzez narzucenie formy wypłaty wynagrodzenia; takie działanie w świetle ww. przepisów prawa bezsprzecznie stanowi ich naruszenie; 7. art. 69 Konstytucji RP, poprzez wydanie wyroku przez Sąd, który w istocie pozbawia osoby niepełnosprawne możliwości zatrudnienia oraz naraża je na powstanie uszczerbku majątkowego z uwagi na konieczność zwrotu przez skarżącą uzyskanego dofinansowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że żaden przepis szczególny nie nakłada na strony obowiązku posiadania rachunku bankowego na potrzeby wypłaty wynagrodzenia za pracę. Podniosła, że działała w dobrej wierze, spełniając wszystkie wymagane prawem warunki, aby uzyskać dofinansowanie. W sytuacji, gdy brak przekazania wynagrodzenia na rachunek bankowy niepełnosprawnego pracownika, pomimo że otrzymał on wynagrodzenie w formie gotówkowej, na swoje żądanie, powodował będzie zwrot środków otrzymanych przez pracodawcę z Funduszu, z pewnością zmniejszy się zainteresowanie pracodawców zatrudnianiem osób niepełnosprawnych. Odmowa dofinansowania godzi zatem nie w pracodawcę, a głównie w dobro osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji nakazującej skarżącej zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych był art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z tym przepisem, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. Brzmienie art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych jest dokonanie wypłaty tego wynagrodzenia w odpowiedniej formie. Na zastosowanie tego przepisu, wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną, nie ma wpływu treść art. 86 § 2 i 3 Kodeksu pracy, który stanowi, że wypłaty wynagrodzenia dokonuje się w formie pieniężnej, zaś obowiązek wypłacenia wynagrodzenia może być spełniony w inny sposób niż do rąk pracownika, jeżeli tak stanowi układ zbiorowy pracy lub pracownik uprzednio wyrazi na to zgodę na piśmie. W ustawie o rehabilitacji nie wyłączono zastosowania tego przepisu i wypłacania wynagrodzenia do rąk własnych pracownika, lecz jedynie uzależniono uprawnienie do uzyskania dofinansowania od sposobu wypłaty wynagrodzenia określonego w art. 26a ust. 1a1 pkt 2. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 986), mocą której wprowadzano do ustawy o rehabilitacji art. 26a ust. 1a1 pkt 2, celem tej regulacji było uszczelnienie systemu wypłaty dofinansowania, poprzez zapewnienie możliwości skuteczniejszej kontroli ich faktycznego wypłacania pracownikom niepełnosprawnym (vide druk sejmowy nr VII.386). Chcąc korzystać z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, pracodawca musi dostosować się do wymogów przewidzianych w ustawie o rehabilitacji, w tym również w zakresie sposobu wypłaty wynagrodzenia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie dokonywała wypłat wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych w sposób przewidziany w art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Należy podkreślić, że okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą. Organ był zatem zobowiązany do wydania decyzji nakazującej zwrot dofinansowania. Z tej przyczyny nie można uznać za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego. Organ nie badał w toku postępowania, czy faktycznie doszło do wypłacenia pracownikom skarżącej wynagrodzenia, gdyż okoliczność ta nie miała znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Przyznanie dofinansowania nie jest bowiem uzależnione od rzeczywistej wypłaty wynagrodzenia, lecz od przekazania tego wynagrodzenia na rachunek bankowy pracownika lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. Skoro w rozpoznawanej sprawie do takiego przekazania nie doszło, bezcelowe było przesłuchiwanie przez organ świadków na okoliczność faktycznej wypłaty wynagrodzenia lub ewentualnego braku zgody pracowników na wypłatę wynagrodzenia inaczej niż do rąk własnych. Organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do ustalenia, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące konieczność zwrotu dofinansowania określone w art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, a następnie właściwie zastosował ten przepis, wydając decyzję nakazującą zwrot dofinansowania. Postawione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz materialnego należało zatem uznać za nieuzasadnione. W świetle powyższego na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Stawiając je, skarżąca kasacyjnie podejmuje jedynie próbę polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, które w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało wyrażone w sposób jasny i precyzyjny. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem dostatecznie motywy swojego rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10; LEX nr 1138160). Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno świadczy o tym, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należało również uznać za całkowicie chybiony. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).