II GSK 2581/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Joanna Tarno Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1981/14 w sprawie ze skargi "E -T" Spółki z o.o. z siedzibą w W na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "E -T" Spółki z o.o. z siedzibą w W 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę "E T" Sp. z o.o. w W (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 12 maja 2011 r. stronie udzielono licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Strona zgłosiła 16 pojazdów do licencji. Udzielonych zostało 16 wypisów z tej licencji. Organ licencyjny pismem z 23 września 2013 r. wezwał spółkę do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej wykonywanej 16 pojazdami w wysokości 84.000 euro, pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Inspektor cofnął stronie licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego ze względu na to, że nie dostarczyła ona dokumentów, z których wynikałoby, że dysponuje środkami finansowymi lub majątkiem w wysokości 84.000 euro. Inspektor, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. WSA w Warszawie uwzględniając skargę na powyższą decyzję zwrócił uwagę, że skarżąca na wezwanie organu z dnia 23 września 2013 r. nadesłała kopie ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przewoźnika drogowego w ruchu krajowym oraz kopię ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przewoźnika drogowego w ruchu międzynarodowym do wartości 300.000 dolarów. W ocenie Sądu I instancji organ nie wyjaśnił dlaczego przedstawione przez stronę dokumenty nie mogą być uwzględnione przy ustaleniu aktualnie posiadanej przez stronę zdolności finansowej. Organ stwierdził, że są to jedynie polisy odpowiedzialności cywilnej przewoźnika drogowego w ruchu krajowym i międzynarodowym, a nie ubezpieczenia przewidziane w art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. (Dz.U.UE.L.2009.300.51), dalej: rozporządzenie 1071/2009. Zakład ubezpieczeń udzielając ochrony do wysokości 300.000 dolarów potwierdził posiadanie sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Co prawda, nazwa polisy może budzić wątpliwości, ale zawiera ona ochronę ubezpieczeniową równorzędną z tą opisaną w art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1071/2009. W ocenie Sądu organ powinien wprost zakwestionować ochronę w oparciu o posiadane polisy lub zażądać dodatkowych dokumentów umożliwiających podjęcie rozstrzygnięcia. Jeżeli organ uznał, że przedsiębiorca nie przedstawił dokumentów potwierdzających posiadanie sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego zgodnie z art. 7 rozporządzenia 1071/2009, z uwagi na ilość zgłoszonych pojazdów do licencji, spółka powinna ograniczyć możliwość działania do pojazdów, które są objęte dokumentami potwierdzającymi posiadanie wymaganej sytuacji finansowej. W przypadku rozszerzenia i zgłaszania pojazdów do licencji organ nie musi dopisywać nowych pojazdów do licencji, ale może poinformować stronę o istniejących przeszkodach i sposobach ich usunięcia. WSA w Warszawie zwrócił uwagę na treść art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1071/2009, zgodnie z którym w drodze odstępstwa od ust. 1 właściwy organ może zgodzić się lub wymagać, aby przedsiębiorca wykazał swoją zdolność finansową za pomocą poświadczenia, takiego jak gwarancja bankowa lub ubezpieczenie, w tym ubezpieczenie odpowiedzialności zawodowej z jednego lub kilku banków lub innych instytucji finansowych, w tym przedsiębiorstw ubezpieczeniowych, składających solidarną gwarancję za przedsiębiorstwo na kwoty określone w ust. 1 akapit pierwszy. W ocenie Sądu I instancji organ winien wskazać stronie z jakiego powodu ubezpieczenie odpowiedzialności zawodowej nie gwarantuje takiej ochrony. Inspektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania: art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że działanie organu doprowadziło do naruszenia zasady praworządności oraz zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów administracji publicznej, z uwagi na to, że organ nie wskazał stronie, z jakiego powodu przedłożona przez nią polisa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przewoźnika drogowego w ruchu międzynarodowym na kwotę 300.000 dolarów nie stanowi wykazania zdolności finansowej niezbędnej do wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, podczas gdy organ wyjaśnił stronie, że przedłożone ubezpieczenie nie odpowiada wymogom art. 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1071/2009 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), dalej: u.t.d.; 2) przepisów postępowania: art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1071/2009 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.t.d., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przedłożona przez stronę polisa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przewoźnika drogowego w ruchu międzynarodowym na kwotę 300.000 dolarów zawiera ochronę ubezpieczeniową równorzędną z tą opisaną w art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1071/2009, podczas gdy przedmiot ubezpieczenia objęty rzeczoną polisą w żadnym razie nie stanowi wykazania przez ubezpieczonego zdolności finansowej, o której mowa w art. 7 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, zapewniającej właściwe rozpoczęcie i należyte prowadzenie działalności transportowej, tj. posiadania niezbędnego potencjału ekonomicznego gwarantującego spełnienie przez przedsiębiorcę w każdym momencie roku finansowego zobowiązań o charakterze finansowym, skoro przedmiot tegoż ubezpieczenia obejmował odpowiedzialność zakładu ubezpieczeń wyłącznie za szkody w ładunku przyjmowanym do przewozu przez skarżącą; 3) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1071/2009 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.t.d., polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu przez Sąd I instancji, że standardowa polisa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przewoźnika drogowego w ruchu międzynarodowym, która obejmuje swym zakresem odpowiedzialność zakładu ubezpieczeń wyłącznie wobec ubezpieczonego - czyli przewoźnika, oraz wyłącznie za szkody w przesyłce przyjętej do przewozu, zawiera ochronę ubezpieczeniową równorzędną z tą opisaną w art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1071/2009, podczas gdy jak wynika z treści art. 7 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, przewoźnik powinien wykazać posiadanie zdolności finansowej zapewniającej właściwe rozpoczęcie i należyte prowadzenie działalności transportowej, tj. posiadanie niezbędnego potencjału ekonomicznego gwarantującego spełnienie przez przedsiębiorcę w każdym momencie roku finansowego wszelkich zobowiązań o charakterze finansowym mogących powstać z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego; 4) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1071/2009 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.t.d. polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu przez Sąd I instancji, że na podstawie tych przepisów organ ma prawo by ograniczyć możliwość działania przedsiębiorcy do pojazdów, które są objęte dokumentami potwierdzającymi posiadanie odpowiedniej zdolności finansowej i "nie musi dopisywać do licencji nowych pojazdów", podczas gdy w przepisach tych brak jest tego rodzaju norm kompetencyjnych dla organu, a jak wynika z treści art. 7 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, przewoźnik powinien wykazać posiadanie zdolności finansowej zapewniającej właściwe rozpoczęcie i należyte prowadzenie działalności transportowej, tj. posiadanie niezbędnego potencjału ekonomicznego gwarantującego spełnienie przez przedsiębiorcę w każdym momencie roku finansowego swoich zobowiązań w ściśle określonej wysokości, zaś niespełnienie tego warunku skutkuje utratą prawa do wykonywania zawodu przewoźnika drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji zasadniczo w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest dopuszczalna i możliwa tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy między stronami nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Odstąpienie od takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych jest możliwe i uzasadnione zawsze wtedy, gdy skarga kasacyjna ujmuje obie grupy zarzutów w ścisłym wewnętrznym powiązaniu, czyli zarzuty kasacyjne z zakresu procedury buduje jako konsekwencję naruszenia prawa materialnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, dlatego Sąd II instancji odniesie się łącznie do zarzutów materialnych i procesowych w tej części, która odwołuje się do oceny przedłożonych przez spółkę polis ubezpieczeniowych. Wskazanego problemu dotyczą dwa zarzuty materialne i drugi z zarzutów procesowych. Inspektor w tym zakresie twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo w sposób nieuprawniony przyjmuje, że polisy ubezpieczeniowe przedstawione przez spółkę w postępowaniu przed organem spełniały wymogi określone dla przewoźnika w art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r., nr 1071/2009. Stanowisko skargi kasacyjnej sformułowane w taki sposób jest nietrafne. Analiza uzasadnienia wyroku nie potwierdza poglądu prezentowanego przez Inspektora. Sąd I instancji nie wypowiedział się co do rozumienia przedłożonych przez spółkę polis ubezpieczeniowych z punktu widzenia treści art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał tylko, że organ powinien jednoznacznie wyjaśnić stronie z jakiego powodu przedstawione przez nią ubezpieczenia odpowiedzialności nie gwarantują ochrony, która mogłaby spełniać wymogi art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009, zatem potwierdzać sytuacji finansowej. Oznacza to, że Sąd I instancji nie stosował prawa materialnego, tym samym nie mógł naruszyć powołanych w zarzutach przepisów poprzez ich błędną wykładnię. Naruszenie tego typu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony, a ocenie podlegały przepisy będące podstawą prawną orzekania. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, zatem zarzuty kasacyjne odnoszące się do tej materii należało uznać za niezasadne. W ocenie NSA niezasadny jest również zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ działał z naruszeniem zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ramach tak stawianego zarzutu uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje naruszenia przepisów wymienionych w zarzucie. Brak taki jest wadą formalną skargi kasacyjnej, która uniemożliwia dokonanie kontroli wyroku z punktu widzenia podnoszonych naruszeń. Skarga kasacyjna jako formalny środek prawny wymaga nie tylko wskazania w zarzucie naruszonych przepisów ale także ich uzasadnienia. Takiego braku Sąd II instancji nie może sanować w ramach postępowania kasacyjnego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.