II GSK 2578/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. – wspólnika spółki cywilnej N. P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 269/14 w sprawie ze skargi P. M. – wspólnika spółki cywilnej N. P. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 269/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. – wspólnika spółki cywilnej N. P. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty sądowe. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. o sygn. akt II GSK 1048/11 (niepublik.) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora OR ARiMR od wyroku WSA w W. z dnia 2 grudnia 2010 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 749/10, uchylającego decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] maja 2010 r. i decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 r. spółce cywilnej N. P. A. Konsekwencją wyroku NSA było uznanie, że status producenta rolnego przysługuje spółce cywilnej. W ponownym postępowaniu, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie przyznania spółce cywilnej N. P. A. płatności ONW na 2009 r. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że grunty zgłoszone do płatności przez wskazaną spółkę cywilną są zarządzane przez P. M. i stanowią część jego gospodarstwa rolnego, natomiast warunki do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone. Uwzględniając skargę P. M. – wspólnika N. P. A. s.c. WSA stwierdził, że organy Agencji naruszyły przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, aby prawidłowo zastosować wobec spółki cywilnej art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z dnia 23 grudnia 2006 r. L 368, s. 74 ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006, organy Agencji powinny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, niepozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, mając na uwadze wskazówki interpretacyjne zawarte w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 12 września 2013 r. o sygn. akt C-434/12 (LEX nr 1362597). Tymczasem organy nie dokonały wszechstronnej oceny wszystkich dokumentów składanych przez stronę w postępowaniu wyjaśniającym. Nie uzasadniły dostatecznie, dlaczego za niewiarygodne uznały dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez spółkę samodzielnej działalności rolniczej. W ocenie Sądu organy Agencji powinny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów zadeklarowanych do płatności na 2009 r., a więc: czy użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoich wspólników lub uprawnione osoby, komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie dotacje występować ze środków unijnych. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy Agencji powinny, oprócz przesłuchania wskazanych przez skarżącego świadków, zbadać dokumentację rozliczeniową spółki za 2009 r. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za dowolne, a co najmniej przedwczesne, stwierdzenie organów, że spółka cywilna nie prowadzi samodzielnej działalności, ale organizacyjnie, technicznie i osobowo jest powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, powinny dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Trudno uznać za wykazany element woli, że P. M. układał "sztuczne warunki", bez jednoczesnego jego przesłuchania. Organy powinny uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącego w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności w odwołaniu. Z wymienionych powodów Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. uchylił decyzje organów Agencji obu instancji. Skargą kasacyjną P. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w części, w której została zawarta błędna ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w wyroku błędnej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wskutek niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Ponadto zarzucił Sądowi naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Uzasadniając zarzuty P. M. uznał za chybione stwierdzenie Sądu, że okoliczność przyznawania spółce płatności ONW za lata poprzednie i odmowa przyznania tej płatności za 2009 r. nie stanowi o naruszeniu art. 8 k.p.a. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że do oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 konieczna jest ocena działań także na etapie tworzenia beneficjentów, a nie tylko działań samego beneficjenta. Ponadto podkreślił, że Sąd powinien skontrolować wykonanie poprzednio wydanych w sprawie wyroków, czego nie uczynił. Dyrektor OR ARiMR skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, więc podlega oddaleniu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji z uzasadnienia muszą wynikać jasne i precyzyjne wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z wymaganiami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, stanowisko organów Agencji i stanowisko skarżącego, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania są zaprezentowane w sposób klarowny. Z uzasadnienia wynika, jakie czynności powinien podjąć organ, by rzetelnie ustalić, czy w sprawie stworzone zostały sztuczne warunki dla otrzymania płatności w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 oraz sposób dokonania tej oceny. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się ze wskazaniami Sądu I instancji nie świadczy o tym, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jak zostało już powiedziane wyrok w pełni odpowiada prawu – zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. WSA wyraźnie stwierdził, że ocena, czy zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania płatności ONW powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, po zbadaniu motywów leżących u tworzenia spółki, jej działania. Kwestia "sztucznego stworzenia warunków", o jakich mowa w art. 5 ust. 3 omawianego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 dotyczy określonych ustaleń faktycznych. Stąd też Sąd I instancji trafnie zalecił, aby to organy dokonały w tym zakresie niezbędnych ustaleń. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie pozostaje w sprzeczności z zaleceniami zawartymi w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt C-434/12, zgodnie z którym do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW (Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Wprawdzie wyrok TSUE dotyczy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z dnia 28 stycznia 2011 r. L 25, s. 8 ze zm.), a nie mającego zastosowanie w sprawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, lecz obydwie te normy regulują pojęcie sztucznych warunków gospodarowania. Skoro więc te warunki według Trybunału dotyczą także osób "zaangażowanych w podobne projekty", to na tle art. 5 ust. 3 omawianego rozporządzenia przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. Ponadto z akt sprawy nie wynika, by Sąd I instancji orzekał z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ prawidłowo rozpoznał sprawę w jej granicach, mając na uwadze wszystkie poprzednie rozstrzygnięcia w niej wydane, więc nie uchybił też normie art. 153 p.p.s.a. NSA zauważa na koniec, że zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek Dyrektora OR ARiMR o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na brak podstawy prawnej. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.