II GSK 2569/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1342/23 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 27 września 2023 r. nr NEP.906.51.2.4.2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. G. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1342/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej "WSA", "sąd pierwszej instancji"), oddalił skargę M. G. (dalej "skarżący") na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 27 września 2023 r. nr NEP.906.51.2.4.2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych u syna skarżącego K. G. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935) poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1731; obecnie tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1516 - dalej "u.z.l."), art. 15 i 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1545 - dalej "u.p.p.") oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. 2008 r. Nr 234, poz. 1570 ze zm., dalej "ustawa o zapobieganiu") polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że art. 32 ust. 1 u.z.l. oraz art. 16 u.p.p. nie mają zastosowania w przypadku obowiązkowych szczepień ochronnych w zw. z art. 15 u.p.p. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawa o zapobieganiu; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 § 4 w zw. z art. 59 §1 ppkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. 1966 r. Nr 24, poz. 151 ze zm., dalej "u.p.e.a.") poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie. Stosownie do treści z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy bez naruszenia prawa stwierdził, że podnoszone przez stronę zarzuty odnośnie do prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego uchylania się od obowiązku szczepień ochronnych dziecka nie są zasadne. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazany w tiret 1 petitum skargi kasacyjnej. Jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12). Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA zawarł w nim opis przebiegu postępowania przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W związku z powyższym zarzut określony jako tiret 1 w petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Przechodząc do zarzutów wskazanych w tiret 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 u.z.l., art. 15 i 16 u.p.p. oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, polegającego na błędnej wykładni i przyjęciu, że art. 32 ust. 1 u.z.l. oraz art. 16 u.p.p. nie mają zastosowania w przypadku obowiązkowych szczepień ochronnych, należy stwierdzić, że są one niezasadne. W kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy, oddalającym wniesiony przez skarżącego zarzut egzekucyjny dotyczący "braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny, niż określona w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a i b" u.p.e.a., uznano, iż zgoda rodzica bądź odmowa jej wyrażenia nie wpływają w żaden sposób na istnienie i wymagalność wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniu. Sąd pierwszej instancji zaaprobował to stanowisko, zwracając uwagę, że z art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu wynika obowiązek poddania się przez określone osoby obowiązkowym szczepieniom ochronnym, nie zgodził się ze skarżącym, że obowiązek poddawania dziecka szczepieniom ochronnym ogranicza się do dostarczenia dziecka do przychodni na badanie kwalifikacyjne, wskazując, że przepisy ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, a nie przekroczenia progu przychodni i wykonania badania kwalifikacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że skoro obowiązkiem jest poddanie się szczepieniom, to procedury okołoszczepienne nie mogą stanowić przeszkody do realizacji tego ustawowego obowiązku, chyba, że wystąpią przeszkody zdrowotne, które stwierdza lekarz. Przeprowadzenie lekarskich badań kwalifikacyjnych przed wykonaniem obowiązkowego szczepienia ma za zadanie ustalenie, czy zainteresowany może zostać poddany szczepieniu, a dokładniej wykluczyć przeciwwskazania do wykonania tego szczepienia (art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu). Szczepienie może być wykonane w ciągu 24 godzin od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym (art. 17 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o zapobieganiu). Co najistotniejsze, jeśli chodzi o przedmiot rozpoznawanej sprawy, ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje prawa pacjenta (tu rodzica małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań (wspomniany art. 17 ust. 1, ale i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i ust. 2 ustawy). Do tego, zgodnie z art. 17 ust. 9 tego przepisu, obowiązkiem lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną jest powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p., o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych. Zatem poddanie się osoby dorosłej lub osoby będącej pod opieką szczepieniu ochronnemu jest działaniem w interesie ogółu. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu). Na rodzicu małoletniego dziecka (opiekunie prawnym) spoczywa prawny obowiązek, wynikający wprost z ustawy o zapobieganiu, zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 10 ust. 1 i ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu; wyrok NSA z 4 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2216/23). Chybiona jest argumentacja skargi kasacyjnej, o braku wymagalności/ wykonalności obowiązku, w przypadku braku zgody przedstawiciela ustawowego małoletniego, wyrażonej "dobrowolnie i bez żadnej presji". Artykuł 16 u.p.p. przewidujący uprawnienie pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu (tzw. klauzula sumienia), zgodnie z którym "pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody, po uzyskaniu informacji w zakresie określonym w art. 9", nie ma charakteru bezwzględnego. Przepis ten znajduje zastosowanie, jeśli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15 tej ustawy ). Taką odrębną ustawą jest ustawa o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Nie można również, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, wywodzić uzależnienia obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym od zgody pacjenta (przedstawiciela ustawowego) z treści art. 32 u.z.l. Także i w tym przepisie wskazano, że lekarz może przeprowadzić badanie lub udzielić innych świadczeń zdrowotnych, po wyrażeniu zgody przez pacjenta - ale z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie. Skoro zatem art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu ustanawia obowiązek poddania się przez określone osoby obowiązkowym szczepieniom ochronnym, to i w tym przypadku nie można powoływać się na brak zgody pacjenta, dla uzasadnienia odmowy szczepienia. Wreszcie, nie stanowi argumentu dla poglądu przeciwnego, przywoływany przez stronę § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023, poz. 2077), albowiem wskazana tam "zgoda" dotyczy wyłącznie zezwolenia osoby, która sprawuje prawną pieczę, albo opiekuna faktycznego, nad osobą, która ukończyła 6 rok życia, a nie osiągnęła jeszcze pełnoletności, na przeprowadzenie badania kwalifikacyjnego bez jej obecności, a nie zgody na wykonanie szczepienia. Dlatego też rozpoznawany zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący błędnej wykładni wymienionych przepisów ustaw - tiret drugie petitum skargi kasacyjnej okazał się chybiony. W rezultacie nie doszło do naruszenia przepisów w tiret 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 59 § 4 w zw. z art. 59 § 1 ppkt 2 u.p.e.a. (mylnie wskazany ppkt 2 zamiast pkt 2) poprzez ich niezastosowanie. WSA prawidłowo zaaprobował stanowisko organów egzekucyjnych dotyczących wymagalności obowiązku wykonania szczepień ochronnych, zatem należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przesłanka. umorzenia postępowania egzekucyjnego na skutek niewykonalności obowiązku wymieniona w art. 59 § 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).