II GSK 2566/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. G. T. "E." S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1787/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. G. T."E." S.A. w W. na czynności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie publikacji informacji w sprawie taryfy za usługi przesyłania gazu wysokometanowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 21 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1787/21, Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie odrzucił skargę [A] S.A. w W. na czynności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie publikacji informacji w sprawie taryfy za usługi przesyłania gazu wysokometanowego. Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem skargi jest informacja o decyzji w sprawie taryfy, która stanowi informację publiczną, a celem zawartych w niej danych jest przekazanie informacji wszystkim przedsiębiorstwom energetycznym i odbiorcom paliw i energii. Sąd wskazał, że informacja Prezesa URE w sprawie taryfy za usługi przesyłania gazu wysokometanowego nie została skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata, lecz do wiadomości publicznej - m.in. odbiorców i kontrahentów skarżącej oraz innych nieoznaczonych zainteresowanych podmiotów. Z przedmiotową informacją nie są związane uprawnienia czy obowiązki skarżącej spółki. Informacja stanowi jedynie akt wiedzy organu, informację publiczną, skierowaną do szerokiego, nieokreślonego grona odbiorców (tej informacji). Uprawnienia i obowiązki skarżącej określa natomiast decyzja z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy. Od tej decyzji przysługiwało odwołanie, z czego skarżąca skorzystała. Reasumując publikacja informacji nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej, na który przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła spółka, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez: błędne uznanie, że czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w postaci opublikowania w dniu [...] kwietnia 2021 r. w Biuletynie Branżowym URE - Paliwa Gazowe ("Biuletyn"), nr [...] ([...]), Informacji Prezesa URE ("Informacja") w sprawie taryfy za usługi przesyłania gazu wysokometanowego ustalonej przez Skarżącą kasacyjnie ("Taryfa 2021"), zatwierdzonej decyzją Prezesa URE z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], opublikowaną w Biuletynie, nr [...] ([...]), z dnia [...] czerwca 2020 r. na okres od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. ("Decyzja 2021") nie może zostać uznana za objętą art. 3 § 2, § 2a lub § 3, a w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i, w konsekwencji powyższego, odrzucenie skargi do WSA z uwagi na stwierdzenie braku właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Podnosząc powyższy skarżąca kasacyjnie spółka zarzut wniosła: 1) na podstawie art. 179a p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji w całości, gdyż podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, i ponowne rozpoznanie sprawy, oraz rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm. W przypadku przekazania niniejszej skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła: 2) na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi do WSA, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia z jakichkolwiek względów, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, wniosła: 3) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w każdym zaś przypadku: 4) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 5) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, z uwagi na to, że czynność Prezesa URE w postaci publikacji informacji w Biuletynie nie tworzy nowego stosunku prawnego, lecz jest czynnością o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień i obowiązków skarżącej kasacyjnie, które pośrednio wynikają z art. 47 Prawa energetycznego, w ocenie skarżącej kasacyjnie jest ona inną czynnością z zakresu administracji publicznej, a więc wchodzi w ramy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i, w rezultacie, podlega kontroli sądu administracyjnego. W ocenie spółki Sąd I instancji błędnie odczytał normy prawne wynikające z przepisów prawa i bezpodstawnie odrzucił skargę wniesioną do WSA jako nienależącą do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku strony skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że NSA może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Tego typu orzeczeniem jest postanowienie o odrzuceniu skargi. W ocenie NSA - mając na uwadze przedmiot sprawy - nie ma usprawiedliwionych podstaw do odstąpienia od możliwości rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym przewidzianej art. 182 § 1 p.p.s.a. Wniosku nie uzasadnia powołany przez stronę art. 176 § 2 p.p.s.a. Regulacja, zgodnie z którą skarga kasacyjna powinna zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, odnosi się do sytuacji opisanej art. 182 § 2 p.p.s.a. i nie dotyczy przypadków, gdy z mocy ustawy - bez względu na wnioski stron postępowania sądowoadministracyjnego - sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia sprowadzała się do oceny zasadności podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżone orzeczenie nie narusza innych przepisów niż wskazane ramach w podstawach kasacyjnych. Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Konieczne jest powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim zauważyć należy, że sposób sformułowania zarzutu - niewłaściwego zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w postaci opublikowania informacji Prezesa URE w sprawie taryfy za usługi przesyłania gazu wysokometanowego ustalonej przez skarżącą kasacyjnie, zatwierdzonej decyzją Prezesa URE nie może zostać uznana za objętą art. 3 § 2, § 2a lub § 3, a w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - nie w pełni odpowiada wymogom jednoznacznego, poddającego się kontroli wskazania naruszonych przepisów. Przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 regulują bowiem odmienne kwestie, co do zakresu sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli i rodzaju spraw w jakich sądy te orzekają. Nie jest więc czytelne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, na którym z przepisów powołanych w petitum skargi kasacyjnej opiera twierdzenie, że opublikowanie przez Prezesa URE wskazanej wyżej informacji mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Użyte w podstawie kasacyjnej sformułowanie "w szczególności" art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. również świadczy o tym, że nie wskazano konkretnego przepisu, któremu - według autora skargi kasacyjnej - uchybiono. Uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej można jednak przyjąć, że w świetle podstaw kasacyjnych istota sporu sprowadza się tego czy czynność opublikowania przez Prezesa URE wskazanej wyżej informacji stanowi inny niż określony w art. 3 § 3 pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - w rozumienie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że czynności faktyczne, chociaż mogą wywoływać skutki prawne, to jednak zasadniczo mają na celu wywołanie skutków faktycznych. Obowiązujące prawo nie określa wyczerpującego zbioru tego typu czynności, ani form, w jakich są realizowane, ani też szczegółowych zasad ich stosowania. Wskazuje się jednak, że za czynność faktyczną przyjmującą postać prawnej formy działania administracji należałoby uznać nie każdą czynność, ale taką, której nadana została określona treść i znaczenie. Władcze formy działania administracji wiążą się przede wszystkim ze stanowieniem prawa powszechnie obowiązującego oraz z wydawaniem aktów administracyjnych, jednak istnieją też inne formy działania niż akty administracyjne, charakteryzujące się określonym stopniem władczości. Działania te (także akty niebędące aktami administracyjnymi) musza jednak wywoływać - po stronie adresatów, wobec których są kierowane - sytuacje przymusowe i jako takie mogą być zaliczone do katalogu czynności materialno-technicznych. Niedookreśloność form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań Nie mniej jednak aby uznać, że dana czynność materialno-techniczna może zostać uznana za inny akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegający sądowej kontroli powinna spełniać trzy przesłanki, a mianowicie: powinna to być czynność inna niż akty określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., powinna należeć do zakresu administracji publicznej oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności faktyczne, które podlegają sądowej kontroli administracji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą odnosić się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który jednocześnie określa uprawnienia lub obowiązek (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2021 r., II GSK 2336/21 i przywołane tam obszernie poglądy doktryny). Celem oceny czy wskazana czynność opublikowania przez Prezesa URE informacji w sprawie taryfy za usługi przesyłania gazu wysokometanowego ma charakter zaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności - w przedstawionym wyżej rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - zasadne jest przypomnienie, że stosownie do art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.), przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje ustalają taryfy dla paliw gazowych i energii, które podlegają zatwierdzeniu przez Prezesa URE, oraz proponują okres ich obowiązywania. Przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje przedkładają Prezesowi URE taryfy oraz ich zmiany z własnej inicjatywy nie później niż w terminie dwóch miesięcy przed upływem okresu obowiązywania taryfy poprzedniej lub na żądanie Prezesa URE (ust. 1). Prezes URE zatwierdza taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności taryfy z zasadami i przepisami, o których mowa w art. 44-46 ustawy - Prawo energetyczne (ust. 2). Wskazaną przez WSA decyzją z [...] czerwca 2020 r. Prezes URE zatwierdził taryfę przedłożoną przez skarżącą. Pismem z [...] czerwca 2020 r. skarżąca odwołała się od tej decyzji. Pismem z [...] grudnia 2020 r. skarżąca cofnęła odwołanie. Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów umorzył postępowanie odwoławcze. Na ww. postanowienie zażalenie złożył Prokurator Regionalny w Warszawie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił zażalenie. Zgodnie z art. 47 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, Prezes URE ogłasza w Biuletynie URE, na koszt przedsiębiorstwa energetycznego, m.in. zatwierdzone taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła - w terminie 14 dni od dnia zatwierdzenia taryfy. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 5 tej ustawy, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem paliw gazowych wprowadza taryfę do stosowania w terminie określonym przez Prezesa URE w decyzji o zatwierdzeniu tej taryfy, nie wcześniejszym niż po upływie 14 dni od dnia jej opublikowania. W myśl art. 31 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne, URE wydaje Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki, w którym ogłasza m.in. informacje o decyzjach w sprawach taryf wraz z uzasadnieniem (art. 31 ust. 3 pkt 2). Według zaś z art. 31 ust. 5, Prezes URE może ustanowić, w drodze zarządzenia, regionalne lub branżowe wydania Biuletynu URE oraz określić ich zakres, zasięg i warunki publikacji ogłoszeń. W myśl § 2 ust. 2 zarządzenia nr 4/2014 Prezesa URE z dnia 23 września 2014 r. w sprawie branżowych wydań Biuletynu Urzędu Regulacji Energetyki w Biuletynie Branżowym URE - Paliwa gazowe ogłasza się m.in. zatwierdzone taryfy dla paliw gazowych i informacje o decyzjach w sprawach taryf dla paliw gazowych wraz z uzasadnieniem. Stosownie więc do powyższych regulacji, Prezes URE opublikował w Biuletynie Branżowym URE - Paliwa gazowe nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. taryfę skarżącej zatwierdzoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. W decyzji tej okres obowiązywania taryfy został określony przez Prezesa URE na okres od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. Po wpłynięciu odwołania od tej decyzji, Prezes URE opublikował w tym biuletynie, w nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., informację o wniesieniu odwołania i skutkach tej czynności dla decyzji taryfowej. Natomiast w biuletynie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezes URE opublikował informację o zakończeniu postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji w sprawie zatwierdzenia taryfy skarżącej, W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że będąca przedmiotem skargi czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki - w postaci opublikowania Informacji Prezesa URE w sprawie taryfy za usługi przesyłania gazu wysokometanowego, a ściślej mówiąc, jak doprecyzował Sąd I instancji, czynność opublikowania informacji o zakończeniu postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji w sprawie zatwierdzenia ww. taryfy - nie ma charakteru władczego, czynność ta nie jest - co istotne - kierowana do skarżącej spółki, nie jest ona adresatem czynności, nie jest zatem spełniona przesłanka uznania czynność faktycznej za prawną formę władczego działania administracji polegającą na tym, że czynność ma wywołać po stronie adresatów, wobec których są kierowane, sytuacje przymusowe. Zgodzić należy się z autorem skarg kasacyjnej, że akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mają funkcji kreacyjnej, nie tworzą nowych stanów prawnych, ich rolą i funkcją może być stwierdzenie istnienia uprawnień lub obowiązków powstałych np. ex lege czy wynikających wprost z przepisów prawa materialnego. Jednakże, jak już wskazano, jedną z przesłanek jaką musi spełniać akt lub czynność w rozumieniu powołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest, aby ten akt lub czynność dotyczył obowiązków lub uprawnień podmiotu, do którego jest kierowany. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej należy przychylić się do stanowiska Sądu I instancji, że będąca przedmiotem skargi informacja stanowi akt wiedzy organu i informację publiczną, kierowaną do szerokiego, nieokreślonego grona odbiorców, celem umożliwienia zapoznania się z nią przez wszystkich zainteresowanych. Tym samym nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej, na który przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że skoro zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akt lub czynność dotyczyć ma uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa to możliwe jest aby ten związek miał charakter pośredni. Zdaniem NSA brak podstaw by uznać, że przedmiotowa czynność dotyczy nawet tak szeroko pojmowanych obowiązków czy uprawień. Uprawnienia i obowiązki skarżącej spółki określa wskazana wyżej decyzja - będąca przedmiotem kontroli w odrębnych postępowaniach. W świetle dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast kompetencji do kontroli informacji o zakończeniu postępowania odwoławczego. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. Tym samym skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.