II GSK 2552/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G., A., [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1035/21 w sprawie ze skargi G., A., [...] na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 stycznia 2021 r. nr KG-OŚ-III-SIII.440.1.2018 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków przewoźnika lotniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r., sygn.. akt VI SA/Wa 1035/21, oddalił skargę G.. z siedzibą w A. (Turcja) na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 stycznia 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Opisaną wyżej decyzją, Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 i 4 oraz art. 67 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1783; dalej: ustawa PNR) po rozpatrzeniu wniosku G. (nazwa handlowa [...]; dalej: skarżąca lub przewoźnik lotniczy) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 9 września 2020 r. o nałożeniu na przewoźnika lotniczego administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 40.000 zł za niedopełnienie obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR w związku z lotem nr [...] z portu lotniczego A. ([...]) do portu lotniczego P. ([...]) w dniu 30 maja 2018 r. Zgodnie z ustalonym stanem sprawy, w dniu 30 maja 2018 r. przewoźnik lotniczy wykonywał lot nr [...] z portu lotniczego A. ([...]) do portu lotniczego P. ([...]), z godziną przylotu [...] czasu UTC ([...] czasu polskiego). Zgodnie z informacją przekazaną przez Krajową Jednostkę do spraw Informacji o Pasażerach (dalej: JIP), przewoźnik lotniczy nie przekazał w wymaganym terminie niezbędnych danych zarówno przed odlotem 24 do 48 godzin oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy bagażowo-biletowej, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy PNR. Komendant Główny Straży Granicznej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w związku z niedopełnieniem przez przewoźnika lotniczego obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR. Organ wystąpił do Portu Lotniczego P. z zapytaniem dotyczącym lotu [...]. W odpowiedzi przekazano m.in., że samolotem tym do Polski przyleciało 19 pasażerów, rejs nie był opóźniony - rzeczywisty czas lądowania to godzina 11:31, rejs nr [...] jest tą samą operacją lotniczą oznaczoną również jako [...]. Poinformowano, że Port Lotniczy P. otrzymał informacje o przylocie przewoźnika najprawdopodobniej w dniu 3 kwietnia 2018 r. w wiadomości e-mailowej, dotyczącej zbiorczego zestawienia planowanych operacji lotniczych powtarzalnych na miesiąc maj 2018 r. od firmy W. sp. z o.o., a otrzymane informacje zawierały planowane godziny przylotu i odlotu z P. Organ prowadzący postępowanie skierował do W. sp. z o.o. pytania dotyczące rejsu nr [...] ([...]) z dnia 30 maja 2018 r. W odpowiedziach przekazano, że dane przylotowe przez przewoźnika zawierały tylko depesze LDM oraz MVT, w których były informacje handlowe dotyczące znaków rejestracyjnych statku powietrznego, ładunku i liczby pasażerów oraz informacje ruchowe o godzinie startu i planowanej godzinie lądowania w porcie docelowym w P.. Spółka poinformowała również, że dane handlowe zawarte w depeszy LDM wysyłane są po zamknięciu odprawy rejsu w sposób automatyczny lub w sposób manualny w obowiązującym formacie, podobnie jest w przypadku depeszy MVT, wysyłanej po starcie samolotu. Następnie, Komendant wystąpił do Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej z prośbą o udzielenie informacji w sprawie lotu. W odpowiedzi poinformowano, że na rejs został złożony plan lotu, w którym zadeklarowano planowy czas startu samolotu z lotniska A. ([...]) o godzinie [...] UTC ([...] czasu polskiego) i jego lądowania na lotnisku w P. ([...]) o godzinie [...] UTC ([...] czasu polskiego). W odpowiedzi wskazano również faktyczny start i lądowanie samolotu, co zostało potwierdzone przez dołączenie do korespondencji treści depeszy. Organ zwrócił się do tour operatora T. sp. z o.o. z zapytaniem o lot. W odpowiedzi uzyskano następujące informacje: - dane pasażerów są aktualizowane na bieżąco, lista aktualizuje się automatycznie co 3 godziny. Pierwsza lista została wysłana 27 maja 2018 r. o godz. 09:37. Kolejne wysyłki odbyły się 28 maja 2018 r. o godz. 16:40 i 29 maja 2018 r. o godz. 09:35, - tour operator nie korzysta z systemu rezerwacyjnego przewoźnika, - pierwsza lista została wysłana dokładnie na 72 godz. przed odlotem, - przewoźnikowi zostały przekazane tylko dane gromadzone przez tour operatora, takie jak: imię, nazwisko oraz płeć. Komendant nałożył na przewoźnika lotniczego administracyjną karę pieniężną w wysokości 40.000 zł za niedopełnienie obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że przewoźnik lotniczy niewątpliwie był w posiadaniu listy pasażerów lotu nr [...] realizowanego w dniu 30 maja 2018 r. (w tym kategorii danych PNR - imię, nazwisko) w dniu 27 maja 2018 r. o godz. 09:37 czasu polskiego. W konsekwencji tego posiadał również dane PNR przedmiotowego lotu po zakończeniu odprawy biletowo - bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład. Mając na uwadze powyższe, przewoźnik lotniczy, nie przekazując danych PNR w ustawowych terminach, nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR. W ocenie Komendanta, nie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania, ponieważ przewoźnik lotniczy w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawił dodatkowych informacji lub dokumentów, które zwalniałyby go z odpowiedzialności podlegania w tym przypadku administracyjnej karze pieniężnej, tj. wystąpienia, zgodnie z art. 69 ustawy PNR, działania siły wyższej, awarii systemu KSI PNR lub awarii powstałej po stronie przewoźnika lotniczego niezawinionej przez tego przewoźnika, pod warunkiem poinformowania o niej JIP przed upływem terminu przekazania danych PNR. Ponadto, zdaniem organu, nie mógł on również wydać decyzji w oparciu o rozwiązanie przyjęte w art. 189d k.p.a. z uwagi na ustalenie przez ustawodawcę administracyjnej kary pieniężnej w kwocie sztywnej. Organ podkreślił, że przewoźnik lotniczy, w ustawowym terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy PNR, nie zwrócił się do Komendanta w trybie określonym w art. 76 ustawy PNR, w związku z czym nie skorzystał z przewidzianego przez ustawodawcę czasu na dostosowanie się w celu zapewnienia warunków technicznych umożliwiających przekazywanie danych PNR do JIP. Na decyzję organu przewoźnik lotniczy złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 11 czerwca 2021 r., Przewodniczący Wydziału VI WSA w Warszawie, w związku z ustaleniem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861) i wynikającym stąd nadmiernym zagrożeniem dla zdrowia osób w sytuacji wyznaczenia rozprawy, co skutkuje wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń nakazów i zakazów, przy jednoczesnym braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość oraz mając na względzie zalecenia właściwych, organów sanitarno-epidemiologicznych wydanych wobec istotnego zagrożenia wirusem SARS-CoV-2, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16 maja 2020 r., zarządził przeprowadzenie w sprawie w dniu 6 lipca 2021 r. posiedzenia niejawnego. Ponadto Przewodniczący nakazał odpis zarządzenia doręczyć stronom lub ich pełnomocnikom wraz z doręczeniem odpisu orzeczenia wydanego w sprawie. Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi opisanym wyżej wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r. (wydanym na posiedzeniu niejawnym), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) przede wszystkim wyjaśnił, że ustawa z 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera została uchwalona w dniu 9 maja 2018 r. (przedstawiona KE w dniu 25 maja 2018 r.) zaś weszła w życie w dniu 29 maja 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 894). Jej zapisy obowiązywały zatem przewoźnika lotniczego wykonującego lot pasażerski w dniu 30 maja 2018 r. i posiadającego dane PNR zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy PNR. W związku z lotem nr [...] ([...]) wykonanym przez skarżącą w dniu 30 maja 2018 r., do Krajowej Jednostki ds. Informacji o Pasażerach nie wpłynęły żadne dane dotyczące przelotu pasażerskiego. Nie wpłynęły również żadne dokumenty, które potwierdzałyby skorzystanie przez przewoźnika z uprawnienia, o którym mowa w art. 76 ustawy PRN. WSA stwierdził, że na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy PRN, przewoźnik lotniczy, realizujący lot pasażerski zobowiązany jest do przekazywania danych dotyczących przelotu pasażera zwanych danymi PRN do Krajowej Jednostki do Spraw Informacji o Pasażerach (JIP) w dwóch terminach, tj. od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład. Nieprzekazanie danych w ustawowo określonych terminach stanowi niedopełnienie obowiązku, którego konsekwencją jest nałożenie, na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 i 65 ust. 1 i 4 ustawy PNR, administracyjnej kary pieniężnej na przewoźnika lotniczego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w wysokości 20.000 złotych za każde uchybienie dotyczące danego lotu PNR. Zgodnie z art. 65 ust. 4 ustawy PRN, w przypadku wystąpienia więcej niż jednego z naruszeń, o których mowa w art. 64 ust. 1 lub 2, podczas jednego lotu PRN administracyjne kary pieniężne z tytułu tych naruszeń sumuje się. Suma administracyjnych kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 z tytułu jednego lotu PRN nie może przekroczyć 40.000 zł. Z akt administracyjnych Sąd pierwszej instancji wywiódł, że skarżąca spółka jako przewoźnik lotniczy realizujący lot pasażerski PRN z portu lotniczego A. do portu lotniczego w P. w dniu 30 maja 2018 r. dopuściła się dwóch naruszeń nie dokonując przekazania danych PNR do Krajowej Jednostki do Spraw Informacji o Pasażerach ani w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ani w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PRN. W konsekwencji organ miał prawo nałożenia kary dwukrotnie dokonując jej zsumowania na podstawie art. 65 ust. 4 ustawy. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ art. 189d k.p.a. WSA wyjaśnił, że przepis ten dotyczy wymiaru kary i określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy w ustawie wysokość kar jest względnie oznaczona tj. przewidziana została w granicach "od....do....". Kary administracyjne, z wysokością określoną w sposób sztywny w ustawie, a do takich należy kara wymierzana na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 i 4 ustawy PRN - nie kwalifikują się do orzekania o ich miarkowaniu przez organ w zakresie wysokości lub odstąpienia od jej wymierzenia i dlatego nie mają do nich zastosowania regulacje z art. 189d i art.189f k.p.a. Jednocześnie WSA stanął na stanowisku, że nie oznacza to jednak, że art. 64 ust.1 ustawy PRN jest niezgodny z Konstytucją RP w szczególności z art. 64 ust.1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazując, że wbrew zarzutowi skargi proporcjonalność sankcji, w tym kar finansowych nie oznacza konieczności ich miarkowania, a to, że sankcja zastosowana do realizacji danego celu musi być proporcjonalna do jego istoty, musi być odpowiednia i niezbędna dla realizacji konkretnego celu. Sąd pierwszej instancji ocenił, że w omawianej ustawie przewidziane kary pieniężne, są zgodnie z założeniami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania, tj. są dolegliwe, ale proporcjonalne do wagi wskazanych w niej dóbr chronionych, opisanych wyżej. Ponadto, Sąd pierwszej instancji zauważył, że art. 65 ust. 2 oraz art. 69 ustawy PNR, dają możliwość przewoźnikom lotniczym obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązków jest następstwem okoliczności, za które nie ponoszą odpowiedzialności. Wszystkie te przesłanki zostały zbadane przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawie i jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ nie miał podstaw do zastosowania wymienionych przepisów, co wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA stwierdził też, że w rozpoznawanej sprawie, brak było podstaw, do odstąpienia od zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 ustawy PNR, bowiem w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie naruszają one przepisów Konstytucji RP. WSA nie podzielił też zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj.: art. 15, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., i tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: u.COVID), poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo niezaistnienia określonych w przedmiotowym artykule przesłanek warunkujących możliwość przeprowadzenia posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy oraz niezawiadomienie przewoźnika o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne przed wydaniem zaskarżonego wyroku i uniemożliwienie tym samym przewoźnikowi przedstawienia pełnego stanowiska w sprawie, w tym ustosunkowania się do odpowiedzi organu na skargę, co pozbawiło spółkę możności obrony swoich praw i skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. 2) prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 65 w zw. z art. 69 ustawy PNR w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, w zakresie w jakim przewiduje obowiązek zastosowania administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości 20.000 złotych, za każdy pojedynczy lot, w którym przewoźnik nie przekazał danych dotyczących przelotu pasażera do Krajowej Jednostki do spraw Informacji o Pasażerach bez względu na okoliczności czynu, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, podczas gdy prawidłowa wykładania przedmiotowych przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że art. 64 ust. 1 pkt 1 Ustawy PNR z uwagi na (i) sposób określenia wysokości nakładanej na przewoźnika lotniczego administracyjnej kary pieniężnej oraz (ii) jej obligatoryjność, nie spełnia konstytucyjnego wymogu proporcjonalności w zakresie ograniczenia prawa własności, a w konsekwencji jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR powinno skutkować odmową jego zastosowania w zakresie sztywno określonej wysokości kary pieniężnej zarówno przez organ, jak i WSA, a w konsekwencji doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia obu decyzji w całości. WSA w zaskarżonym wyroku błędnie uznał, że przyjęte w art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR ograniczenie prawa własności jest proporcjonalne do potrzeby ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego oraz nie jest zbyt obciążające dla przewoźników lotniczych, co wynikało przede wszystkim z nieuwzględnienia faktu, że istnieje szereg okoliczności łagodzących związanych z naruszeniem obowiązku przekazywania danych PNR przez przewoźnika lotniczego, jakich organ nie ma możliwości wzięcia pod uwagę przy nakładaniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie ww. przepisów ustawy PNR. W zaskarżonym wyroku pominięto orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym przesądzono o niedopuszczalności stosowania administracyjnych kar pieniężnych w sztywno określonej wysokości. 3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ naruszył przepisy k.p.a., nie uchylając decyzji I instancji w całości i nie miarkując kary pieniężnej nakładanej na przewoźnika, z uwzględnieniem okoliczności łagodzących (przede wszystkim powodów naruszenia prawa przez przewoźnika, stopnia przyczynienia się przewoźnika do powstania naruszenia prawa oraz podjęcia przez przewoźnika skutecznych działań w celu usunięcia skutków naruszenia prawa), podczas gdy, z uwagi na niedopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych w sztywno określonej wysokości. Organ powinien był wymierzyć karę administracyjną na podstawie art. 189d k.p.a., co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji obu instancji w całości. 4) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 15 w zw. z art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ w decyzji II instancji nie rozpatrzył ponownie w sposób wystarczający całego materiału dowodowego, w szczególności złożonej przez przewoźnika wraz z pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. korespondencji spółki z przedstawicielami Straży Granicznej oraz podmiotami trzecimi, a także nie wskazał w uzasadnieniu decyzji II instancji, czy zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały którekolwiek z okoliczności łagodzących wskazanych w art. 189d k.p.a. oraz czy organ uznał dowody przedstawione przez przewoźnika w tym zakresie za wiarygodne, co uniemożliwiało kontrolę instancyjną decyzji II instancji w tym zakresie i stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi oraz uchylenia decyzji II instancji w całości Mając na względzie powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz przewoźnika zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie obu decyzji w całości i zasądzenie na rzecz przewoźnika zwrotu kosztów postępowania sądowego. Niezależnie od powyższego, spółka wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: Czy art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy PNR, w zakresie w jakim przewiduje obowiązek nałożenia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej administracyjnej kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika lotniczego danych PNR do Krajowej Jednostki do spraw Informacji o Pasażerach w terminach, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy PNR, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, jest zgodny z Konstytucją RP, a w szczególności, czy art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy PNR jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP? W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2025 r. spółka zawarła replikę na odpowiedź organu na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jednak nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewiduje, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracja taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co zasadnie wskazała skarżąca kasacyjnie w zarzucie sformułowanym w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, opisując przebieg postępowania sądowego w tej sprawie i wskazując na naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez pozbawienie jej możliwości wypowiedzenia się z powodu naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, poprzez rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz niezawiadomienie przewoźnika o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne przed wydaniem zaskarżonego wyroku i uniemożliwienie tym samym przewoźnikowi przedstawienia pełnego stanowiska w sprawie, w tym ustosunkowania się do odpowiedzi organu na skargę, co pozbawiło spółkę możności obrony swoich praw, co powoduje nieważność postępowania przed WSA w Warszawie na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 11 czerwca 2021 r. wydane zostało zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, w którym powołując się na art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 6 lipca 2021 r. oraz skład orzekający w sprawie i wskazano, by odpis tego zarządzenia doręczyć stronom lub ich pełnomocnikom wraz z doręczeniem odpisu orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie. Ponadto wskazano, by wraz z tym zarządzeniem doręczyć także odpis skargi i odpowiedzi na skargę, jeżeli dotychczas nie doręczono stronie skarżącej/jej pełnomocnikowi odpisu odpowiedzi na skargę (k. 128 akt sądowych). O wydaniu tego zarządzenia strony nie zostały zawiadomione przed terminem posiedzenia niejawnego, na którym wydano wyrok. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne skarżąca dowiedziała się dopiero po wydaniu wyroku, z wysłanej w dniu 7 lipca 2021 r. przez Sąd korespondencji, w której oprócz wyroku Sąd doręczył także odpis zarządzenia z 11 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne (k. 131 akt sądowych). Zasadnie zatem zarzuciła skarżąca kasacyjnie, że w tej sprawie z powodu niepoinformowania skarżącej o posiedzeniu niejawnym, na którym rozpatrywana była przez Sąd ta sprawa i na którym wydany został wyrok – skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się, a więc prawa do rzetelnego procesu sądowego, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza pozbawienie jej możności obrony jej praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a więc jest przesłanką nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID bez uprzedniego powiadomienia strony o tym posiedzeniu należy ocenić jako postępowanie sądowe pozbawiające stronę przez Sąd możności obrony jej praw (por. m.in. wyroki NSA: z 28 czerwca 2022r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21; z 1 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1881/21; z 28 października 2024, sygn. akt I OSK 1219/21 – te i następne orzeczenia publikowane na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2022r., sygn. akt I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21). Podkreślenia zaś wymaga, że w rozpoznawanej sprawie Sąd w ogóle strony nie powiadomił. Rozpoznawanie spraw na rozprawie jest zasadą postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Rozprawa jest zasadniczą fazą postępowania sądowoadministracyjnego, podczas której strony zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Na rozprawie strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Przywołane przepisy stanowią realizację przewidzianej w art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady jawności postępowania sądowego. Prawo do sądu rozumiane formalnie oznacza gwarancję prawidłowego postępowania sądowego, tj. postępowania zapewniającego stronie dochodzenie ochrony jej praw, niezależnie od tego czy ostatecznie wydane zostanie przez sąd rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne dla strony. Strona powinna mieć zatem możliwość przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, a swoje stanowisko może prezentować m.in. bezpośrednio przed sądem na rozprawie (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4134/21). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego, to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W przypadkach określonych w przepisach szczególnych rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym a nie na rozprawie, nie stanowi zatem naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID stanowi taki właśnie przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35). NSA nie kwestionuje zatem samej możliwości skierowania sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID stanowi wyjątek od ogólnej zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 90 § 1 p.p.s.a.), dlatego musi odbywać się w warunkach zapewniających stronie gwarancje prawa do sądu, w tym przede wszystkim możność obrony swoich praw. Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno bowiem następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21). Użyty przez ustawodawcę w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zwrot "jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw" ma otwarty charakter. W prawie do obrony w jawnym postępowaniu sądowym mieści się przede wszystkim prawo do bycia wysłuchanym przed sądem rozstrzygającym sprawę. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1142/21). Nieważność postępowania uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi zatem wtedy, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 2822/21). Spełnienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić także wówczas, gdy strona zostanie zawiadomiona o terminie posiedzenia, ale na skutek innych zaniechań sądu pierwszej instancji nie będzie w stanie zająć stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4864/21). W literaturze wskazuje się przy tym, że art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powinien być rozumiany jako obejmujący również te sytuacje, kiedy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw z przyczyn leżących w samym charakterze danego unormowania procesowego, ponieważ w przeciwnym wypadku może być pozbawiona należnej jej ochrony prawnej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, teza 23 komentarza do art. 183 p.p.s.a.). Przewidziane w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) prawo do rzetelnego procesu sądowego byłoby jedynie iluzoryczne, gdyby nie gwarantowało stronom przynajmniej prawa do przedstawienia stanowiska mającego ich zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 15zzs4 ust. 1 i 3 u.COVID nie przewidują rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym z mocy ustawy (jak np. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. po spełnieniu określonych warunków), lecz na podstawie stosownego zarządzenia. Bez doręczenia tego zarządzenia strona nie może przewidywać, że jej sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne i nie znając terminu posiedzenia zostaje pozbawiona możliwości zaprezentowania swego stanowiska przed rozpoznaniem sprawy. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, strona nie ma możliwości formułowania dodatkowych podstaw kasacyjnych, może jednak przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). Wymóg zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wprost przewidziano w art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID, nie wskazano zaś go wyraźnie w treści art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy. Należy jednak uznać, że w art. 15zzs4 u.COVID zawarto kompleksową regulację dotyczącą rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji kryzysowej, związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Te szczególne rozwiązania dotyczące rozpoznawania skarg kasacyjnych przez NSA zawarto w trzech jednostkach redakcyjnych tego samego artykułu. Podczas dekodowania norm wynikających z przepisów, reguły wykładni systemowej nakazują zaś uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie (por. m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., II GSK 531/21). Dlatego za zasadny uznać należy pogląd, że zarządzenie, o którym mowa w art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, podlegało doręczeniu stronom - tak jak przewidywał to art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID - z tą tylko różnicą, że przeprowadzenie posiedzenia niejawnego na podstawie zarządzenia przewidzianego art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID nie wymaga wyrażenia przez strony zgody. Ze wskazanych powyżej powodów należy podzielić pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki NSA: z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FSK 203/21; z 20 lipca 2021r. sygn. akt II FSK 136/21; z 12 kwietnia 2022r., sygn. akt II OSK 1802/21; z 22 kwietnia 2022r., sygn. akt II GSK 1220/21; z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023, sygn. akt II OSK 1927/22; z 1 października 2024 r., II GSK 1881/21; z 28 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1219/21). W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane w niniejszej sprawie art. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID przez Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego, prawo do obrony powinno było zostać zagwarantowane poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Ten wymóg nie został jednak spełniony. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że wyżej wymienione zarządzenie z 11 czerwca 2021r. o wyznaczeniu, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, terminu posiedzenia niejawnego na dzień 6 lipca 2021 r. oraz wyznaczeniu składu orzekającego, zostało wysłane do stron i uczestników postępowania dopiero 7 lipca 2021 r., tj. po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaszła nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec przyjęcia przez NSA, że zachodziła w tej sprawie nieważność postępowania sądowego, przedwczesne jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa.